郝永伟

规范性文件是指有权国家机关发布或者通过的涉及公民、法人或者其他组织权利和义务,并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件,可以划分为法律性规范性文件和非法律规范性文件。法律性规范性文件和非法律规范性文件都对一般社会成员具有规范功能,都是具体国家行为的依据,都有国家强制力做保障。法律、法规、规章等法律性规范性文件的制定程序和立法技术都比较成熟,宪法、立法法等法律对这些立法行为规定得比较详细,其立法质量也比较高。除了法律性规范性文件,在我国政权运行中还存在大量的非法律规范性文件,俗称“红头文件”。非法律规范性文件虽然不是通常意义上讲的法,却具有类似于法的作用,带有“准法”的性质。

据统计,行政管理中对社会发生效力的文件,85%都是各级政府的非法律规范性文件,对公众有约束力、涉及公民权利和义务的更多的不是国家法律法规,而是政府的非法律规范性文件。在这些非法律规范性文件中,相当数量的文件制定程序不够严格,制定态度不够严肃,许多文件的质量也不高,经常出现内容违法、不够合理、相互矛盾、甚至荒诞可笑等不适当的情况。比如近期报道的,有的文件规定投资5000万元的投资者可享超国民待遇,开车违法不受罚,子女上学自由择校,娱乐场所消费不受查;有的文件规定金融界高层子女中考加10分;有的文件让公安局代收防洪费;有的文件甚至还规定辖区各单位每年抽400条本地烟。……