李峰松

摘 要:文章以保障企业退休人员基本生活水平为根本,沿着理念—制度—政策的研究路径,结合企业实际,提出建立最低基本养老金标准的初步构想。旨在建立起一种能够规避企业退休人员基本养老金水平下降风险,保障退休人员基本生活水平,缩小企业与机关事业单位养老金待遇差距,减少矛盾,促进社会公平,逐步实现共建共享,促进社会安定与和谐的养老金收入保障机制。

关键词:退休人员 基本养老金 最低标准

中图分类号:F840.67 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-206-02

在现实生活中,客观存在着容易使退休人员基本养老金产生风险的多种不确定性,这些不确定性中最突出的两种:一是老年人退休后存活期限的不确定性;二是老年人退休期间经济状况的不确定性。20世纪90年代以来,中国的企业养老保险制度改革取得了令人瞩目的成就,尤其国发[2005]38号《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》下发后,进一步完善了企业职工基本养老保险制度,改革了基本养老金的计发办法,在一定程度上,保证了离退休人员的基本生活。

一、最低养老金标准问题的提出

国家建立养老保险制度的根本目的就是要从制度上保障每一位老年人在退休后有稳定的、可以预测的、充足的养老金收入,能够维持其退休生活,并能够共享社会经济发展成果。就我国当前养老保险制度范围内,广大退休人员养老金所面临风险而言,养老金风险的不确定性因素主要体现在以下几个方面:

1.制度因素。国发[2005]38号文件下发后,完善了企业基本养老保险制度,但仍然是“统账结合”下的现收现付制度,个人账户还未完全做实。以往退休的人员,在养老金待遇计发方面仍然是“老人老办法,新人新办法,中人中办法”,“老人”的养老金计算方法中仍然含有按国发[1978]104号文件规定计算退休金的办法,即与本人退休前档案工资按比例打折后再加上各项津补贴,由于“老人”过去档案工资水平非常低,再加上没有个人账户的积累,因此,仍存在部分“老人”的养老金待遇是偏低的,影响了退休人员的生活;而目前缺乏对低收入的“老人”进行养老金保底制度设计,无法从根本上解决由于历史原因形成的“老人”养老金低收入问题。因此,客观上需要对新制度进行适当地调整和修改完善,需要为养老金低收入的“老人”、部分已经退休或即将退休的“中人”进行养老金收入保底设计。

2.经济因素。退休人员退休后经济状况不确定因素主要是物价和工资变动所产生的影响。退休人员领取养老金随着社会经济的不断发展变化,基本养老金将面临双重风险危机,一方面,若物价上涨而养老金不变,则将导致养老金的实际购买力下降,退休人员生活水平的绝对下降。若物价上涨速度过快,还可能影响到退休人员的生活维持问题;另一方面,若全社会整体收入水平提高,但在职人员工资的增长和社会基本生活水平提高过快,则退休人员的相对生活水平会降低。

3.政策因素。由于现行养老保险制度本身存在着一定程度上的制度设计缺陷,企事业中多种退休政策同时并存,导致在一定程度上养老保险政策出现了偏离公平的倾向,陷入了一些无法解决的政策性矛盾中。例如,目前的养老保险政策在实际操作中还没能做到排除身份差异,在享受养老金待遇方面仍按企业、机关事业身份享受待遇的事实,导致出现了政策性不公平。而对于企业退休人员养老金低收入的现状,尚没有能够有精力完全建立有效的政策保护措施,虽然中央采取积极的措施在全国进行过几次大的养老金调整,但从总体来说尚未能够从根本上解决养老金高收入者仍高、低收入者仍低的政策性矛盾,也没有很好地解决养老金收入差距扩大化的客观现实矛盾。

为了探索广大退休人员最低养老金收入保障机制,各省市也积极出台有关政策,例如,2009年1月,河北省在《关于2009年调整企业退休人员基本养老金的通知》(冀劳社[2009]3号)中,尝试了对年龄在70周岁以上的退休人员,基本养老金标准低于650元的,补足到650元作为底线。北京、甘肃、云南等地也纷纷实施企业退休人员基本养老金的最低标准,这对于在养老保险制度范围内维护退休人员的基本生活、维护社会的稳定起到了重要作用。但是,各地的探索实践目前仍停留在经验决策上面,还需要从理论上、制度上、政策上加强对于最低养老金标准这种养老金收入保障制度的探索,这些成为笔者对本问题研究的原动力。

二、最低养老金标准问题的基本理念

最低养老金标准并不是覆盖所有老年人,而是对享有养老保险的老人进行基本生活水平保障。它所能够保证的是让所有参保退休人员均可以享受这项基本权利,所有退休人员在这个标准面前具有的权利是一致的。它要保障退休人员所领取的养老金能够实现适度的“能保障基本生活”的公平,它是在坚持公平与效率、权利与义务对等的基础上,对养老保险范围内退休人员采取的一种养老金收入托底保障制度,以求能够在养老保险制度范围内实现所有退休人员的“适度公平”。

从政治角度来看,实施社会养老保险制度就是通过再分配手段,调节收入分配,保障退休人员的基本生活,解决因不同制度下养老待遇差距引发的新的社会不公平,从而维护社会公平,维护社会稳定,维护国家政权的稳定。最低养老金标准能够缓解当前因养老金水平偏低引发的社会不稳定,它能够充分体现出政府在对退休群体养老金收入保障的责任,能够充分体现出政府对养老金水平进行调控手段的强制性,保障退休人员在退休后的收入能维持最低限度的基本生活,实现养老保险范围退休人员在待遇水平上“适度公平”,从而在养老保险制度层面上起到维护社会公平的作用。

从社会角度来看,社会有向困难的社会成员提供帮助的责任,现代养老保险体系应保障退休职工的基本生活水平。目前我国养老保险制度尚未能实现广覆盖,大多数养老金收入偏低的退休人员生活在中西部省份。城市养老金低收入的退休人员生活严峻,如果不对他们的养老金进行适度的公平保障,那么退休老年人的生活水平与社会平均水平的差异会越来越大,就容易引发老年群体的不满。确立最低养老金标准,既是保障退休人员基本生活水平的需要,又是社会安定和家庭和谐的需要。

建立最低养老金标准,实行养老金收入保障制度,相对于每个养老保险制度范围以内的所有退休人员而言,就是要使他们在这道保障底线面前所应有的权利具有一致性,也就是要使退休老人养老金收入上能够实现“底线公平”。

三、最低养老金标准制度设计的核心概念

保障退休人员的“基本生活需要”是进行最低养老金标准制度设计的思维逻辑原点。所谓退休人员“基本生活”其涵义除了维持纯生理上的需要之外,还包含了另外两层意思:一是保障退休者能够达到社会基本的生活水平,退休人员基本生活水平的内容要与一定的物质文明水平相适应;二是保证和维持退休人员退休前的基本生活水平,要与当地的经济发展和社会进步相适应,保证退休人员在一定程度上分享社会发展成果。所以,这两个层次的意思与养老保险密切关联,在一定的条件下,养老保险制度实现的是一种特殊的“按需分配”,这个“需”字只能理解为“基本生活需要”,而不能理解为退休人员个体之间的对养老金水平的多元化期望。2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中强调,完善企业职工基本养老保险制度的主要任务是:“确保基本养老金按时足额发放,保障离退休人员基本生活……”因此,确立最低养老金标准,必须明确“基本生活”这个核心概念的定性结论,这直接影响到对最低养老金标准的制度设计和政策测算的定量分析。

四、最低养老金标准制度设计的基本原则

退休人员最低养老金标准指的是维持退休人员自身最低生活水平的经济收入标准,还是维持退休人员及其抚养亲属最低生活水平?或者是维持退休人员自己最基本生存水平?问题争论的焦点集中在两点:一是保障的对象除了退休人员本人是否还应包括其无经济收入来源的亲属?二是保障水平是维持退休人员的最低生活水平还是基本生活水平?

这两个问题的答案,就是最低养老金标准制度设计的基本原则。我们可以先从两个方面加深对最低养老金标准的理解:

一方面,最低养老金标准是相对概念,而非绝对概念。因为在不同的社会,同一社会的不同发展阶段,其基本生活的标准是不一样的,各个退休老年群体对最低养老金标准的认识也是不一样的,其原因就在于退休老年人对于经济利益期望的个体性差异。但是,有一点是明确的,随着社会经济的进步和发展,这个标准不是固定的,而是随着经济发展程度经常作相应的调整的,因而对退休人员最低养老金标准的把握应是动态的,而不是静止的。

另一方面,最低养老金标准是经济上的概念,而非文化上的概念。物质生活与文化生活之间存在着某种必然的联系,退休人员若处于最低生活保障线以下,在文化生活方面必定会表露出缺陷性。退休人员虽然是在一定物质和文化环境下生活,但最低养老金标准是一个用现金来测算收入的经济标准,不反映其文化生活状态。这个标准只是在经济上要求能够维持退休人员的基本生活,并且随着当地的经济发展作相应的调整。因此,它只反映退休人员经济收入保障程度,不反映退休人员的生活质量。

因此,最低养老金标准,不能简单地理解为和贫困线一样的最低社会保障,它是在养老保险制度内就政府的责任而言所确立的一个必须承担的责任水平,它不是指维持退休人员最低的基本生存条件或水平,而是指维持退休人员本人基本生活水平。这个水平高于最低生活保障,若将保障基本生活与最低生活保障划等号,那就等于一方面否定了退休老人过去为社会所做的貢献,另一方面就把属于对一般老人的社会救济和属于对退休老人的社会保险混为一谈了。因此,最低养老金标准是在合理确定养老金替代率的基础上研究确定的,不同于社会救济或最低生活保障。

(作者单位:开滦(集团)有限责任公司人力资源部 河北唐山 063018)

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