许 嘉

摘要“中国环境威胁论”是一种新型的“中国威胁论”,这种论调的危害不容忽视。本文对其进行了简要介绍,并从国际环境法和国内法两个方面提出消除此种论调的具体方法。

关键词中国威胁论中国环境威胁论法律应对

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-189-02

近年来,“中国威胁论”有了新的发展趋势,其中的一个显著特征便是将这种论调延伸到中国环境领域,形成“中国环境威胁论”。无疑,这种不实的负面呼声将给中国的国际形象乃至实际利益造成不小的冲击。在多种应对手段中,法律手段相比其他手段来说更具权威性、及时性以及强制性。本文试图以“中国环境威胁论”的概述为切入点,通过分析此种论调产生的原因及危害,针对分析结果提出运用法律手段驳斥和消除“中国环境威胁论”的具体方法。

一、“中国环境威胁论”概述

(一)“中国环境威胁论”的内容

1994年9月,美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗在美国《世界观察》上发表了《谁来养活中国——来自一个小行星的醒世报告》,该报告认为,中国水资源日益严重短缺,工业化进程大量侵蚀破坏农田,同时每年新增加大量人口,中国为了养活10多亿的人口,可能引起世界粮价的上涨,对世界的粮食供应产生巨大的影响。继布朗发表报告不久,美国世界政策研究所研究院马丁·沃克提出美国和西方对中国的遏制对策,包括与环境有密切相关的“污染遏制”等非传统的遏制方式。不论是布朗还是马丁的观点,其鼓吹的“中国环境威胁论”都是预测中国快速发展将导致资源的过度消耗以及公害的产生,从而得出中国的发展将对环境产生威胁的结论。

(二)“中国环境威胁论”的起源

谈到“中国环境威胁论”就不得不提到“中国威胁论”。新中国成立之初,美国就曾炒作过“中国威胁论”即所谓中国革命的胜利有可能在东南亚引起多米诺骨牌效应,从而对美国形成“红色威胁”豍上世纪90年代初,随着东欧剧变,苏联解体,美国成为了国际社会的“霸主”,出于对中国飞速发展的警惕,这种“中国威胁论”的论调开始大肆宣扬开来。显然,中国发展的速度超出了西方政客们的预料,高速的发展也伴随着大量的资源消耗。在世界可利用资源有限的前提下,世界各国为了谋求自身的快速发展在全球掀起了资源争夺大战,西方国家将中国资源的高消耗视为对自身资源需求的一种威胁。于是“中国环境威胁论”就在“中国威胁论”之后呈现出来。

(三)“中国环境威胁论”的发展趋势

尽管近年来中国都以一个负责任的大国的姿态参与到国际事务之中,积极应对国际环境问题,但西方国家的观念并没有改变,甚至这种论调影响的范围还在进一步地扩大。如在克林顿与江泽民的一次外交会晤中,克林顿就曾直接向江泽民指出中国环境状况可能给国际环境带来种种危害。这无疑透露出西方社会对“中国环境威胁论”的潜在认可。

(四)“中国环境威胁论”的危害

生态环境安全是近些年来国际社会重点关注的领域,如果对“中国“环境威胁论”不加驳斥,将会对中国造成严重危害。不仅影响了中国的国际形象,还可能使得中国制造的商品在国际贸易中受到歧视。再加之目前我国的迅速崛起正面临着复杂的国际形势,任由“中国环境威胁论”的论调泛滥,正是给予那些西方政客们的有力支持。

二、从法律角度对“中国环境威胁论”的驳斥

(一)从国际环境法角度对“中国环境威胁论”的驳斥

首先,与《人类环境宣言》、《里约环境与发展宣言》等经典“软法”文件所表述的国际环境法的目的相背。在《人类环境宣言》中有这样的表述:“在发展中的国家中,环境问题大半是由于发展不足造成的。千百万人的生活仍然远远低于像样的生活所需要的最低水平……因此,发展中的国家必须致力于发展工作,牢记他们的优先任务和保护及改善环境的必要。同样的,在《里约环境与发展宣言》的原则中,也有类似论述:“发展中国家、特别是最不发达国家和环境方面最易受伤害的发展中国家的特殊情况和需要应当受到优先考虑……鉴于导致全球环境退化的各种不同因素,各国负有共同的但是又有差别的责任。由此可见,中国是一个处于发展中的人口大国,在追求环境利益的同时也要顾及生存权和发展权。遵循“共同但有区别的责任原则”需要发达国家在面对国际环境问题时承担起更大的责任,而不是将造成国际环境问题的责任转嫁给快速发展的发展中国家。

其次,与可持续发展的环境保护理念相背。可持续发展的理念主要包含三个方面的内容,第一是代际公平,第二是代内公平,第三是经济和社会的可持续。代内公平是指同时代的人们享有环境权益的权利是平等的。相比人均资源消耗量和环境污染排放量,西方国家显然要高出中国很多倍,可以说目前在享受环境权益这一方面,西方国家和发展中国家是不平等的。在保持自身高消耗的同时指责发展中国家生存性排放给世界环境造成威胁的论述,肯定是站不住脚的。

第三,与国家环境主权与不损害国外环境原则相背。国家的环境主权与不损害国外环境原则是指各国拥有按照其本国的环境、资源与发展政策开发本国自然资源的主权权利,并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任。豎根据这一国际环境法的基本原则,中国的环境问题从根本上说仍属于中国的内政,况且中国的环境问题也并未如论调所说的给全球环境造成威胁。将没有发生的臆断定性为威胁,是西方政客们用以干涉中国内政的借口。

第四,在国际环境法实践中中国采取了较发达国家更为积极的态度。发达国家理应在保护国际环境的活动中承担起较大的责任,然而,在多项有关国际环境保护的多边条约签订中,西方发达国家却采取消极回避的态度。《京都议定书》的签订过程便是一个典型实例。1997年12月,在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议通过了《京都议定书》后,中美均于1998年签署了这一文件,但是2001年3月,布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口,单方面宣布拒绝批准《京都议定书》。虽然2005年2月16日,《京都议定书》最终得以正式生效,却因为美国这一全球温室气体排放量最大的国家的缺席,致使《京都议定书》制定的初衷得不到实现。与之相对的是,中国于2002年8月核准该议定书后,虽然未被要求承担强制减排任务,仍在温室气体减排问题上坚持不懈,并取得了初步效果。这充分证明中国不但不是环境威胁者,还应当是环境保护的真正实践者。

第五,中国与一些国家订立了大量双边环境条约。中国一直重视与各国建立双边环境保护关系,从1988年9月24日与荷兰签订了《中华人民共和国国家环境保护局和荷兰王国住房、规划和环境部关于环境领域合作的谅解备忘录》开始,中国陆续和美国、日本、蒙古、俄罗斯、澳大利亚等国分别签订了政府间的环境合作协定及合作谅解备忘录。仅2007年一年中国就与美国、日本、法国、澳大利亚、乌兹别克斯坦、塞浦路斯、智利等10个国家新签或续签14份双边环境合作及核安全合作文件。可以看出,中国正加快订立双边环境条约的步伐,这些双边环境条约必将巩固双边的环保合作机制,进而对国际环境问题的解决提供帮助。

(二)从中国国内法角度对“中国环境威胁论”的驳斥

首先,我国已经建成了较为完备的环境法律体系。我国的政府和立法机关一直关注环境保护立法的发展。《环境保护法〈施行〉》于1979年颁布实施后,《海洋法》、《水污染防治法》以及《大气污染防治法》等法律也陆续出台。20世纪九十年代中期的立法高潮中,制定了《煤炭法》、《节约能源法》、《动物防疫法》、《防洪法》、《防震减灾法》。目前中国已经颁布的环境法6部,资源法9部;国务院的行政法规共29件;国务院部门国家环保总局的规章〈条例〉70多件;国家环境标准375项,地方性法律900多件。豏这充分表明,我国并非忽视环境保护,恰恰相反的是我国正是采取积极的态度来应对。

其次,我国的环境保护事业已经取得积极进展。根据2008年11月17日国家环境保护部发布的《2007年中国环境状况公报》显示:2007年,全国化学需氧量排放量1381.8万吨,比上年下降3.2%;二氧化硫排放量2468.1万吨,比上年下降4.7%。与2005年相比,化学需氧量和二氧化硫排放量分别下降2.3%、3.2%,首次实现双下降。经过努力,全国城镇污水处理率由2006年的57%提高到2007年的60%;脱硫机组装机容量达到2.66亿千瓦,装备脱硫设施的火电机组占全部火电机组的比例由2006年的32%提高到2007年的48%。2007年,全国759个地表水国控断面高锰酸盐指数平均浓度为6.5mg/L,比上年下降7%;113个环境保护重点城市环境空气质量优良天数比例比上年提高2.3个百分点。可以说,我国已经基本遏制了环境恶化的趋势,在各个方面都朝着环境改善的方向迈进。

第三,“中国环境威胁论”中推断的情形不可能出现。布朗曾预言几十年后中国将会耗尽地球的可用资源并引起严重的全球环境问题。然而距离他的著作出版有了十多年的时间,中国依然保持了良好的发展势头,但是他所推测的情形并未出现。事实上,这些推断情形根本不可能实现,他计算得出的数据是机械推算的结果,没有把中国应对环境问题的能力考虑在内。中国政府正采用多种途径包括法律、经济、政策等手段来保护环境,真正践行经济和社会的可持续协调发展。中国目前的环境状况表明,中国的环境正朝着改善的方向发展,中国的快速发展不是对全球环境的威胁而是对全球环境改善的支持。

第四,中国解决了自身环境问题即是对解决国际环境问题的突出贡献。中国的环境问题难以解决,但中国一直没有停止解决自身环境问题的努力,国家发改委主任马凯曾表示:“从1990年到2005年,中国每万元GDP能耗下降了47%,等于节约了8亿吨标准煤,相当于减少二氧化碳排放18亿吨。同期,中国通过植树造林、森林管护等又净吸收了50亿吨的二氧化碳。特别是自上世纪以来,中国实行计划生育,少生了3亿人。按2004年的标准,世界每一个人平均每年释放二氧化碳4吨,3亿人就等于中国去年少排放了12亿吨二氧化碳。这是中国对控制世界人口非正常增长和应对气候变化作出的积极贡献。 西方国家不应当将中国的环境问题妖魔化,而是应当正确看待中国对解决世界环境问题的贡献。

三、消除“中国环境威胁论”危害的法律对策

(一)积极参与国际环境条约的制定过程

随着对环境外交重视程度的提升,2007年我国的环境外交可以说是如火如荼地开展起来。据资料统计,2007年我国积极参与《斯德哥尔摩公约》、《巴塞尔公约》、《蒙特利尔议定书》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》、东亚海协作体、西北太平洋行动计划等国际法律文书和政府间机制的谈判进程。环境外交是破除“中国环境威胁论”最直接也是最有效的办法。而环境外交的核心环节就是参与到国际环境条约的制定过程之中。积极参与国际环境条约的磋商和谈判过程,可以在多边的国际条约中融入中国的意志,从而更大限度地维护本国的环境权益。

(二)以规范性法律文件的形式确定国际承诺

对国际承诺的履行应当以一种明示的方式呈现,且应当具备强制力。规范性法律文件不但是以一种看得见的形式出现,还能真正有助于解决我国存在的环境问题。我国目前已经在这方面开始尝试,例如,2007年国务院批准了履行《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》的国家实施计划,颁布《国家履约工作协调组工作规则》和《国家履约工作协调组专家委员会管理办法》,完善90多项相关政策、标准、导则。这样不仅以国内法的形式认可了国际环境条约的法律效力,其实施计划也将公约的实施变得具备可操作性,保障了国际承诺的履行。

(三)定期发布有关中国环境状况的法律文件

“中国环境威胁论”出现的原因也源于西方社会对中国环境状况了解的缺乏。定期出具说明文件就能很好地解决这一问题。中国政府在这一点上做得比较出色,坚持每年出具环境状况公报,定期出具中国环境状况的白皮书,在西方开始关注中国温室气体排放量的时期,果断地颁布《中国应对气候变化国家方案》。

(四)加强国内法对环境问题的规制

这是从根本上杜绝“中国环境威胁论”的方法。具体q来说就是根据中国环境状况以及出现的新情况,及时制定或修改相应的法律法规,使得法律规制与现实状况相适宜,中国的环境保护工作出于一种有法可依的状态。另外,中国已经建成了较为完整的环境保护法律体系,但是法律法规实施的情况不容乐观。“徒法不足以自行”,加强对执法工作的监督,使订立的法律法规获得法律实效就是我国环境保护工作的重中之重。如果合理的法律法规且能得到有效实施,受到规制的环境问题则必将得以解决。