李健芸

摘要水环境生态的恶化,水资源的短缺,是我国目前水资源的现状。本文对受污染最严重的淮河进行了分析,提出了其受污染的历史、现状、原因及治理其污染的一些法律对策。

关键词淮河存在问题法律对策

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-094-01

水环境生态的恶化,水资源的短缺,是我国目前水资源的现状。我国是一个水资源贫乏的国家,人均占有水资源量只有世界人均占有量的1/4。本文以淮河作为研究对象,针对其存在问题提出一些相应法律对策,认为这些措施的实行不仅可以缓解淮河的水污染状况,而且对治理全国的水污染也可以起到一定的借鉴作用。

一、淮河水污染的现状

据《中国环境状况公报》指出:“淮河流域水污染较严重。枯水期水质污染严重,超标河段占82%,淮河成为中国污染最严重的一条河流。” 我们国家把地表水分为五类,其中三类以下人体最好不要直接接触。但到目前为止,淮河有近2/3的河段水质已达到了3类水标准,根本不能饮用,其中有46.5%的水是因为重度污染,已经失去了任何利用价值。淮河流域水资源保护局提供的数据显示目前淮河19个监测断面有13个处于超标状态。其中,淮南市在安徽省沿淮城镇中,污水排放量位列第一,两项重要的污染指标氨氮的排放量分别位列第三和第二。

二、造成淮河水污染的原因

(一)部分工业偷排污水

在淮河两岸,有许多制纸厂及其他重污染的企业。这些企业的污水都是直接排入淮河。经过多年来“抓大关小”,调整产业结构,淮河流域工业企业中没有污水处理设施或设施不达标已得到有效改善,但部分工业企业为降低生产成本,追求利润的最大化常常擅自关闭污水处理设施偷排污水。而且现在普遍存在企业宁愿缴纳排污费或者交纳超标排污罚款也不愿意装污水处理设施或者开动污水处理设施的现象,这就使得本来已经负荷严重的淮河又增加了新的负担,治理上难度加大,城市中的污水处理厂也因运行成本过高,财政无力负担而开开停停。此外,水法对水资源有偿使用制度规定得不够明确,收取的费用过低,不足以承担治理污水的重任。并且对违法行为的惩罚措施力度不够,惩罚对象不明确。也是淮河水资源短缺和恶化的重要原因。

(二)农业污水和城市生活污水成为新的污染源

据了解,淮河流域耕作面积占全国的1/6,一直以来都是我国主要的产粮区。随着农业技术的发展,流域内农业生产中种植量的加大,对农药、化肥的使用量也随着加大。农业污水直接排入淮河,成为污染淮河的一个新的污染源。随着城市化进程的不断加快,城市生活污水的排放量正在逐年增加,其污染负荷已超过工业污水,是造成影响淮河流域水质安全的重要因素。目前淮河生态条件十分脆弱,抗御污染冲击的能力很弱,加之农业污水污染和城市生活污水的治理难度较大。因此,淮河流域主水污染防治将是一项长期而艰巨的任务,任重而道远。

(三)政府缺乏“流域”观念,流域内各省间的责任制不完善

淮河流经不同的省市、自治区、分属于不同的地方行政机构管理,各自对本辖区内的水质、水污染情况负责,但也正因为如此各行政机构的目光也只投向本辖区。只关注本行政区内的水环境情况,而对相邻地区的水环境情况置之不理。因此出现一方面埋怨上游来的污水,一方面又把自己产生的污水未加处理地排向下游的情况。政府机构缺乏“流域”观念没有把淮河上下游作为一个流域,作为一个整体来看待。实施淮河的项目时,也没有统一协议、统筹规划以保护水资源,而是“各自为政”,地方保护主义观念严重存在。淮河的水污染原因涉及各个省份,后果也波及各个省份,但是我们只强调整体的污染或者是某个污染事件,而对每个省份之间的责任没有明确规定,每个省份对自己境内的水污染要负什么责任,对水质的保持或者改善要负的责任,责任的大小等规制制度都不完善。我国目前为止还没有一支成熟的关于环境法方面的执法队伍。 但相关的环境审判庭和执法队伍并没有建立起来,只是由其他执法人员兼任。这就造成了许多环境污染事件由于没有专业的执法人员而得不到妥善根本的处理。

三、法律对策

(一)加强对水资源保护和水法的宣传

我国水资源出现匮乏的现象,一方面是对水资源利用率不高。我国农业用水占全国用量的80%左右,但有效利用率仅30%至40%,与发达国家70%至80%利用率相差甚远。另一方面是对水资源的严重浪费。我国城市工业万元产值耗水量近200万立方米,发达国家仅20%至30%立方米,其他如城镇居民生活用水中的浪费现象也十分严重,因此,应该通过媒体或者其他一切可能的手段加强对水资源保护和水法的宣传。强化民众的环抱意识才是预防和治理污染的根本策略。

(二)强化惩罚措施

目前水法中存在惩罚力度不够,惩罚对象不明确的问题。有的污染事件责任人根本就没受到惩罚,即使责任受到追究也是惩罚过轻,不能达到使被追究人引以为戒的目的。鉴于此种情况, 在处理水污染事故时,应根据事故的危害程度给予排污单位和直接责任人双重的惩罚,在双罚的基础上加大惩罚力度,以起到警戒目的。同时加大环保部门和水资源管理部门在处理水污染事故中的职权和职责。

(三)制定法律时要有“全流域”观念,对流域进行统一管理和保护

1995年8月8日,国务院发布了《淮河流域水污染防治暂行条例》,在该条例中,放置了专门机构负责全流域的水资源保护管理,建立了以淮河水资源保护领导小组为核心的管理体制,并根据淮河流域水资源保护的特点确立了相应的水资源保护原则,制度措施。这是我国第一部流域性水事方面的行政法规。有关专家认为《淮河流域水污染防治暂行条例》的出台,标志着我国在水资源保护方面对流域管理的重视,确立了加强流域水资源保护的必要性。 鉴于中国特殊的国情,民众的“小市民”观念以及地方保护主义的存在,仅仅依靠该条例来保护淮河水资源是远远不够的。因此还应该采取以下措施:一、建立行政首长对出境水质和水量负责制。要求流域内容各级政府的一把手要关心重视,必要时要亲自组织淮河污染防止工作,确立放慢经济发展速度,也要寻找清洁工艺和治理淮河污染的原则,避免瞎干、乱干、脏干、傻干,必须要有全局观念。针对法律太软,弹性太大的问题,二、要全面修改《水污染防治法》,加大可操作性,惩罚措施要严厉;三、修改《刑法》增加“惩治环境污染罪”条款,对有意或无意的环境排放大量污染物或废弃物,造成严重污染事故或伤害的要严惩。四、建立省际责任制,分河段实行水污染物总量控制,省界设国家控制水质监测断面,由国家保护局实施监测,地区间设省控水质监测哨,由各省自行安排,所需投资纳入国家和地方基建投资计划,制度总量控制管理办法,为此需要制定好区域。交界处的水质标准,交界双方共同执行,使污染负荷不超标,不过界。还可以对超标排污的一方采取罚款给另一方的办法,使用经济杠杆调控污染负荷。淮河水污染的防治是一项庞大而复杂的系统工程,在实施该项工程的过程中,应该把立足点放在整个淮河流域环境综合整治的基础上,遵循水量和水质统一的原则,通过考察水资源保护,水污染防治与抗洪、抗旱、航运、水产、灌溉、工农业用水及城乡生活供水等功能的效益,尤其注意解决好饮用水问题,维护社会稳定。同时,将一直以来在淮河上行之有效的政策法律化,增加强制力,结合水法、刑法、形成和谐有效,疏而不漏的法律体系。有好的法律,还要有高素质的执法队伍才能保证法律的正确实施。为了治理好淮河水污染,应成立专门的环境审判庭和专门的执法队伍。