裴云峰 耿玉英

摘要:事业单位是国民经济和社会发展不可缺少的重要组成部分,在提高人民生活水平、增强国民素质方面发挥着重要作用。我国事业单位的预算管理模式和机制已经不能适应社会主义市场经济的客观发展需要,分析在新的经济条件下如何编制和执行预算显得尤为重要。事业单位必须逐步建立和完善预算管理制度,加强预算管理,细化预算编制,明确预算执行责任,提高资金使用效率,形成一套适应事业单位需要和社会发展要求的预算管理模式和运行机制。

关键词:事业单位;预算管理;监督;控制

中图分类号:F811.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)17-0107-02

一、当前我国事业单位预算管理中存在的问题

(一)预算编制不完整

事业单位财务管理体制规定在我国事业单位一般实行“统一领导,分级管理”的管理模式,在规模较小的事业单位实行“统一领导,统一管理”模式。根据部门预算编制要求,编制的预算应当包括事业单位全部收支。作为预算管理的主体,其收入支出应该完全纳入预算管理,但由于管理混乱、制度不健全等原因,导致部分收入和相应的支出没有全部纳入到事业单位的综合预算中,造成部分资金脱离了预算的监督管理,破坏了事业单位正常的资金运行秩序。在预算编报中,部分资金的使用缺少细化支出项目,或者没有制定定员定额指标,基本支出的专项业务费用项目数额很大,但在分析管理时由于缺乏明细项目,导致无法找出预算执行过程中存在的问题。同时,对于公用支出中定额明显偏低的支出项目,且又是必须支出的项目,全部列入其他科目核算,造成核算简略,不能真实完整地反映各公用支出项目。经营支出中没有要求填列明细支出项目,使得有些部门将基本支出中的某些项目列入到经营支出,从而违反了收入支出配比原则。预算编制内容的不完整最终会导致事业单位会计信息失真。这不仅使预算管理的范围整体受到破坏,也脱离了有效的预算监控。

(二)缺乏资金使用效益考评

事业单位预算管理部门包括部分财务人员在实际工作中受过去计划经济的影响较大,不能及时转变观念,只重视成本费用项目的核算,不重视成本费用支出的使用效益考核。预算指标的完成程度成了反映预算执行情况的标准,致使单位内部各部门出于部门利益,盲目增置资产,造成资产重置、资金浪费、资金使用效益低下等情况。由于部门预算不能反映客观需要,导致有些部门要了钱却花不出去,或者为了花钱而找项目,而真正需要资金建设的部门却缺少经费,降低了财政资金的使用效率和效益。健全的预算管理体制和有效的预算执行需要一套科学合理的业绩考核和激励体制,通过规范资金使用进行反馈和考评,对资金的流向和使用效果进行实时跟踪,从而提高资金的使用效用。

(三)官僚化的管理模式影响了事业单位的工作效率

事业单位既具有公益性特征又具有“准政府”特征,部分工作人员没有树立服务社会的正确工作态度,染上了“官僚作风”,工作过程中对于自己的本职工作玩忽职守,对群众要求视而不见。不仅不以群众需要为导向,积极提供群众需要的社会服务,反而向群众发号施令。这些弊病的存在,严重削弱了事业单位的效率,也影响了单位在群众心目中的形象。 同时,事业单位僵化的用人模式限制了人才流动,导致事业单位机构臃肿、人浮于事。当前,事业单位的人员管理体制使得管理人员、技术人员有了终身不变的身份,缺少竞争机制,能上不能下,能进不能出,干好干坏一个样,弱化了事业单位的激励与流动更新机制,导致事业单位工作效率低下。

(四)事业单位重复建设现象严重

事业单位归属于部门所有,事业单位的利益对部门、地方、层级而言利益攸关。各地区、各部门、各层级为了获取利益,扩张权力,纷纷建立自己的事业机构,追求机构大,职能全的部门建设目标,造成重复建设、资源浪费、效率低下。甚至在某些领域,各部门对同一项业务进行条块分割,导致政出多门,领导混乱。

(五)预算编制脱离整体发展战略的指导

预算编制与部门整体发展战略不匹配、不衔接是当前事业单位预算存在的普遍问题。这种不匹配、不衔接既表现在部门预算与部门发展战略方面,也表现在财政预算与国家发展战略方面;既表现在时间跨度上,也表现在预算程序上。事业单位改革的措施由于缺少整体战略以及相应的协调,其成效受到了很大的局限,对此,政策制定者和研究者已经形成了共识。因为在多数情况下,缺乏可以借鉴的成功模式,在事业单位改革的过程中,不论是行业部门(如教育部、卫生部),还是职能部门(如财政部、人事部),都采取了一种或多或少可以称之为“零敲碎打”的方式,难以从整体上进行战略规划。在预算编制制定时往往只对下一年度的收支进行估算,没有考虑部门战略对未来收支产生的影响,在时间跨度上也不能满足长远发展的需要。

二、提高我国事业单位预算管理水平的措施

(一)完善预算管理体系

建立健全完善的事业单位预算管理系统是加强预算管理的重要环节,这一系统应包括单位财务预算和人员责任预算。事业单位财务预算是一个严密的预算体系,包括收入预算和支出预算。收入预算是指单位在年度内通过各种形式、各种渠道所取得的可用于事业单位日常运作活动的非偿还性资金的收入计划,反映了事业单位依法多渠道筹措经费的能力、来源结构和现存状态,是事业单位完成公共服务的财力保证。支出预算划分为基本支出预算和项目支出预算。工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助支出、其他资本性支出是基本支出的主要组成部分;而项目支出分发展性专项和建设性专项。

在编制收入预算时,务必坚持积极稳妥的原则。所谓“积极”,就是要对各项收入进行较为充分的预计,力求全面、完整,既要将收入打足,也不能打埋伏。所谓“稳妥”,就是一方面要严格执行国家规定的收费范围和标准,使用符合国家规定的合法票据,依法按照国家有关政策规定组织收入。在测算预算外收入时,应遵守“收支两条线”和“票款分离”的原则,正确处理全局与局部的关系,要求单位各职能部门应及时足额地申报各项创收收入,不得存在隐瞒、截流、拖欠等问题,严禁私设“账外账”和“小金库”,体现单位统一计划和预算完整性的要求。同时,通过完善内部控制制度和激励机制,合理制定创收分成比例,调动各职能部门创收的主动性和积极性。围绕事业单位制定的总体发展战略,建立“统筹兼顾、保证重点、效益优先”等原则,准确掌握预算的基础资料,客观分析当前面临的形势和问题,制定科学的基本预算定额,着重项目投入的成本与效益,增强预算编制的绩效性。各单位根据实际情况制定一系列办法积极组织各项收入,保证各项收入全部纳入预算收入管理。

(二)推进预算管理的全员参与

目前,事业单位内部预算多数的做法是将已分配给本部门的资金在本部门各项活动之间做简单分配,而不去考虑部门内各项活动,以及部门间各项活动之间的有机联系及系统运作所需求的资源,使资金在各活动之间的分配与整个工作系统不匹配,无法达到资源的合理配置。我们会经常遇到单位内各部门对相同的资源进行重复配置,这是目前事业单位在资金使用方面遇到的难题之一。事业单位预算不应仅仅是如何把各类资金分配下去,而应该从单位每一个员工开始,建立单位资金使用责任制度。从实际需求出发,合理科学地配置单位有限的资金。通过各实际业务部门的参与,全面衡量单位各部各项工作的“轻重缓急”,使有限资金得到合理配置。也就是说,预算要从下到上,再从上到下两个过程相结合,关注各部门的协调性,注重资源的合理配置,让全体工作人员都参与到预算的编制过程中来。

(三)预算编制与长期战略规划和目标相结合

首先,事业单位的长期规划应从战略上将单位的营运与发展目标结合起来,并使单位能更好地应付内部和外部的变化;其次,事业单位在制定规划的过程中,要确定单位的重点工作领域,使预算资金使用做到重点突出,效益优先;再次,完整的规划是由相互紧密联系的工作计划、市场计划和战略计划等计划所组成的。尽管事业单位财务预算的重点是下一财政年度,但大多数预算执行情况平稳的事业单位在编制部门预算时,要综合考虑了未来几年的发展目标。侧重于长远发展的眼光,从而使规划、财务预算、长期投入预算三者能相互协调一致。

(四)加强预算监管以及预算执行分析

预算不仅仅是制订完毕执行即可,同时,还要对预算的执行进行全过程的监控,及时发现问题,调整预算,真正发挥预算的作用,达到有效控制资金使用的目的,并且使资金用在目前最急需的地方。时下,实际工作中存在的问题是:预算可能是都有,但很少有单位对预算的执行情况进行系统的监控与分析,没有实时控制系统,也不做预算执行情况分析,使预算失去最本质的作用。因此,事业单位要成立预算管理委员会或财经领导小组,对各项预算事件的执行、分配、管理体制和责任等制定的标准,采用先进的核算和管理手段对预算执行情况进行监督管理和指导,及时发现问题采取措施,将问题消灭在萌芽状态。