许钰川

提要我国政府外债的投资方向是:由财政部门管理的教育卫生、环境保护、扶贫开发及国家重点技术改造项目,其转贷资金由地方财政按项目协议转拨;水利电力、城市基础设施改造、交通能源等项目,由省级主管部门统借统还,资金定向拨付项目使用单位。因此,政府外债是引进外资的重要方式和渠道之一,对加快我国城市基础建设和经济建设步伐具有积极的促进作用。

关键词:政府外债;公共财政管理;外债管理

中图分类号:F83文献标识码:A

多年来,国际金融组织贷款支持了国家和地方基础设施的建设,为我国经济和社会的发展做出了很大贡献。但是,我国政府外债管理问题仍是政府工作的薄弱环节,应尽快完善我国政府外债管理。

一、政府外债管理现状

近年来通过国际金融组织贷款的利用,不仅弥补了国内建设资金不足,而且促进了地方配套资金及时到位,实现了集中财力办大事的目的。政府外债与其他国外商业银行贷款相比,国际金融组织贷款的市场信誉较高,筹资成本较低,即使同国内商业银行贷款相比,其利率同样具有优势。利用国际金融组织贷款,可以便捷地引进国际先进技术和管理经验,带动了相关产业的发展和技术进步,有力地推动了我国新兴产业的发展,产业技术水平的提高,产品结构的升级换代。通过利用国际组织贷款及项目的执行,更好地理解国际惯例及执行程序,并从中学到更先进的管理理念和防范风险的意识,让我们更快地与国际接轨。

二、我国政府外债管理中存在的主要问题

(一)未形成统一的政府外债管理约束机制。目前我国并未形成较为统一的政府外债管理体系,对外债规模、用途等关键点不能进行全面的监测,且政府外债存在各部门多口管理,造成管理趋于形式化。管理部门将国际金融组织贷款“撤胡椒面”的现象,特别是一些“打捆”项目,将资金分散注入一些小型子项目,重数量、轻质量,加之国内配套资金不足,致使政府外债无法发挥效用。

(二)尚未建立科学的项目管理机制。在项目立项、前期准备、对外谈判、确定执行机构和落实还款责任方面存在不能统一等问题。计划部门负责对项目的立项审批、项目单位负责项目的建设、财政部门负责项目的债务管理,没有严格按照“谁用款、谁还款”的原则,没有建立责、权、利相统一、项目法人责任制为核心的管理体制。

(三)政府外债模式未转向公共财政管理模式。由于政府外债是公共财政的补充形式,具有准公共财政的性质。应当按照公共选择程序,投入到政府亟须解决、但因缺少资金而尚未投入的公共领域。利用国际金融组织贷款,是财政资金的提前预支,特别是对于社会效益投入,实质上是财政的未来支出,无论是公债还是内债,只要是投向确定为公共事业,那么都是国家公共财政预算的重要组成部分。

三、完善政府外债管理机制

(一)建立健全政府债务管理制度。1、建立统一的政府外债管理机制,明确和落实财政等外债管理部门、项目主管部门及项目单位各自的管理范围和职责权限,建立起从项目审批立项、筛选、准备、运行还贷、监管等方面的管理机制,形成一个分工合理、职责清晰、高效统一的政府外债管理体系;2、加强外债的宏观控制和科学论证,合理调控外债规模和流向。对外举债必须保持适度的规模和增长速度,在项目选择上要与履行政府职能相一致;3、加强部门间的协调和外债统一管理的力度,以提高外债管理水平,充分发挥外债资金效益,实现政府外债借、用、还良性循环;4、建立评审制度和责任追究制度,对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证,避免盲目性和随意性,落实责任;5、建立和完善偿债制度,防范财政风险。同时,将偿债资金来源纳入预算管理体系,缓解财政压力。

(二)建立合理的资本市场运作机制。通过管理机构、政府、银行形成三级外债管理。外债管理机构是具有政府外债的融资信誉保证,主要职能是贯彻宏观经济政策,制定相关规范和政策,管理监督外债,指导市场主体运用我国政府贷款,根据供求关系制定引进外债计划,战略性地规划资金的投向,调节产业结构,协调政府与企业、银行等部门的关系等。政府是外债的最终债务人,担负政府外债的融资信誉保证,在政府外债中承担最终风险。借款企业作为债务人,政府通过银行进行资本运作,克服政府自身高成本运作等管理缺陷,使政府外债责、权、利相统一,提高政府外债的使用效益,保证外债运作进入良性循环轨道。

(三)严格执行政府外债协议规定,充分发挥外资效率。加强政府外债项目的监督力度,严格执行政府外债协议的规定。政府部门应对外债项目进行全程跟踪监测,避免出现执行中的截留、挤占、挪用资金等违规事件的发生。在偿还政府外债时,按“谁借谁还”的原则,统一由财政偿还。政府部门应通过预算机制及偿还机制对项目单位进行监管。同时,对项目单位重大变更、财务状况等重要信息进行管理及监控,避免逃债事件发生。

(作者单位:中国人民银行海口中心支行)

主要参考文献:

[1]崔丽丽.加强政府外债管理的几点建议.现代审计与经济,2007.4.

[2]闰杰,朱美玲,强国令.对政府外债投入公共领域的思考.浙江金融,2008.4.

[3]张锋利.公共财政条件下政府外债管理模式的思考.陕西综合经济,2008.6.