陈洁琳

[摘要]制度供给作为政府的一项必要职能，在中国日益市场化的今天起着重要的作用。但政府在这方面仍有许多不足之处。政府应进一步完善我国政府的制度供给体系，提高制度供给的有效性、科学性及效率。

[关键词]政府；制度供给；制度变迁

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2009)02-0043-03

没有规矩，不成方圆。不可想象，在一个没有规范约束的社会环境中，人们将如何进行基本的社会活动。而一般规范的实体就是社会制度。提供有效的社会制度对于国家、群体以及公民的生存与发展有着重要意义。

一、制度供给及其功能

(一)制度与制度供给

新制度经济学派的著名学者斯诺认为，制度“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。制度供给“是创新和维持一种制度的能力”。制度供给总是在有制度变迁需求的情况下产生。它取决于社会中各阶层、团体之间利益与力量之间的博弈。没有制度变迁的需求，制度供给就缺少了动力。因此制度供给总是遵循着“需求——供给”的规律。

根据制度的基本含义，我们大体上可以把制度分为三种类型。第一，易变更的制度。它具体包括各级政府制定的法律法规。这些法律法规是“约束特定行为模式和关系的一套行为规则”。由于社会环境的不断变化，对于具体操作规则的要求也在演变。这些法律法规在一定时期内就会修订。第二。较稳定的制度。此类制度主要是指宪法、国家纲领、基本国策等。他们是带有一定长远性、宏观性的制度安排，具有指导制定法律法规的作用。因此在较短时间内较为稳定。如我国坚持四项基本原则100年不动摇。但这类制度在完成其特定历史使命之后还是会有所变动。并不是一成不变的。第三，不易变更的制度。它主要是指行为规范和伦理道德。它也是构成制度的一个重要方面，也是一种特殊的制度。它无形地渗透到我们生活的方方面面。由于行为规范和伦理道德都是在一定意识形态的影响下缓慢形成的，因此它的稳定性最强，也最不易改变。然它的规范约束作用也是不容忽视的。

(二)政府制度供给的功能

第一，经济功能。未来学家托夫勒指出：经济的快速发展，新的时代浪潮的形成。关键不在于科技，不在于人，而在于制度。可见，制度和制度供给对于促进经济发展有着举足轻重的作用。政府作为制度供给的主体，当仁不让地担负着为经济发展而提供相应制度的责任。在利益主体、利益关系、获取利益途径日趋多元化，规模经济迅速膨胀的今天。作为最小经济单位的个人所能做的实在太小了，个人根本不能掌握社会发展各个方面的信息，信息严重不对称。政府在掌握政治权威的前提下有能力进行有效地分配、维护、增进经济资源，促进经济发展。“政府的必要性在于：他是竞赛规则的裁判者。”第二，安全功能。政府制度供给的安全功能体现在制度供给合理，“可以有效提升政府信用，增加政府调动政治资源的能力，从而有利于政治发展。”当政府的管理过程步上法制化的轨道，社会才有望实现公正、公平，社会矛盾才得以缓解。政府的威信树立后，才能赢得更广泛的政治资源，维护社会的和谐安定。第三，文化素质功能。一个民族乃至一个国家的文化素质在一段时期内都是不易改变的。这种文化素质包含意识形态、价值观、习惯等一些非正式制度。它对人们的影响是潜移默化的，但这并不表示其重要性可以被忽视。本文所指的制度供给主要是针对正式制度。“随着经济的发展，原来制度安排中的一些会变得过时，其原因在于人们为了从能提供更多服务或降低交易费用的机会中得到好处而需要新的制度安排。”这些正式制度的变化也影响着非正式制度的变迁。在政府的制度引导下，人们的文化素质会有一个渐进式的变化，而这种变化是需要时间来印证的。

二、目前中国政府制度供给存在的问题

目前，我国的制度供给上存在着许多不足。在许多情况下是事后补救，没有事前预防的制度保障。三鹿奶粉事件又一次提醒了我们，完善政府制度供给刻不容缓。

(一)制度供给主体存在问题

第一，制度供给主体缺少多元化。

制度的供给主要来自政府、非政府组织和个人。而在我国，制度供给几乎都是由政府提供，非政府组织和个人在制度供给过程中发挥的作用微乎其微。这样就会出现“在给定同样参与者的情况下，制度安排的成本可能最小，因为每个参加者都受制于政府的强制权力，不管他有多少不愿意，他都不可能选择退出。因而政府的强制方案可能会产生极高的利益，政府可能利用其强制力，强制实现一个由任何自愿的谈判所不可能实现的方案”的情况。这样的制度供给代表的利益很可能只局限于少数人。制度对于社会的推动作用也会明显减弱。

第二，制度供给主体供给不力。

目前中国的制度供给主要是由国家提供的，这也是历史条件和客观现实决定的。正如唐兴霖所说“在中国这样一个效率所有权结构尚未成型，市场发育不完善的社会中，个人和团体创新成本之大足以扼杀所有发自他们的创新冲动。只有在国家保护和推动下，才有可能实现创新成功”。但事实上，政府由于信息不对称等原因在许多领域的制度供给和监督方面都有缺位现象。尤其在公共服务领域的制度供给严重不足，如医疗、养老、教育事业。在制度监督方面的缺位主要表现在对地方政府“上有政策，下有对策”现象的监督不力。

第三，制度供给主体越位。

经过20世纪30年代的经济危机之后，各国都特别重视政府的作用。而我国在计划经济时期政府包办一切的历史背景影响之下，政府的公共权力仍渗入到社会经济的各个方面，这就导致政府越位现象严重。有时在经济领域中，政府既想当“裁判员”，又想做“运动员”。指定的制度是从小团体的利益出发，并没有实现政策应达到的目标。影响了经济活动的公平公正性，扰乱了市场经济秩序。如何把市场这个“无形的手”和政府这个“有形的手”相结合，防止政府行为的越位已经成为制约经济发展的一个重要因素。

(二)无效制度供给

制度在实施后并没有实现其原有的目标，这就是所谓的无效的制度供给。导致无效制度供给的原因是多方面的。

第一，利益集团冲突导致政策失败。

每项新的制度出台都意味着利益在各利益集团中的重新分配。有些群体获得利益会支持政策，但那些失去既得利益的团体往往得不到相应的补偿(即使有补偿也无法弥补失去的利益)，他们会反对这项政策，阻碍政策的实施。这对政策来说无疑是失去了政策推行的基础力量。利益损失者如果在力量上压倒利益获得者，或是能避开统治者对制度执行的监督，那些制度就会形同虚设，无法发挥其作用，导致制度供给失败。

第二，制度本身设计不合理。

这种设计的不合理主要表现在核心制度的缺失、辅助制度的欠完善、制度结构的混乱、制度设计不合时宜等。其中最重要的就是核心制度的缺失。它直接导致了整个制度

的失效，无论其他部分多么完善，核心制度的缺失却是制度供给中无法掩盖的败笔。“这种核心制度是相对而言的，如对市场经济来说，核心制度是规范市场的激励和约束制度，对农业来说，就是地权制度；对企业来说，就是企业产权制度，等等。”

(三)制度供给的时滞

制度供给的时滞是指在利润出现和使潜在利润内部化的制度供给之间存在着一定的时间间隔，或者说制度供给滞后于制度需求的状态。在我国，制度变迁的时滞主要是由以下两个原因导致的。

第一，财政供给不足。

俗话说“兵马未动，粮草先行”，政府的任何活动都需要政府财政的支持。制度计划、实施、监督和反馈等一系列制度供给过程都需要国家财政的支持。这些费用都需要经过财政部的审核，审核的一道道程序都会拖延制度供给。如果费用超出了财政可接受的范围。那制度设计得再好也是无法实施的。

第二，知识能力的约束。

制度供给是一种制度创新和制度变迁的能力，他会受到人们知识程度和认识程度的制约。认识事物的能力有限，设计制度的知识有限，实施制度的能力有限，这些都会导致制度供给滞后于制度需求。目前我国的制度经常都是在发生事故之后才会出台，就是因为事前的认识不够，没有及时满足制度的需要。

(四)制度供给的开放性与民众参与程度不够

在我国几千年的历史中，一直是以高度集权的君主制为主。这种把权力牢牢抓在手中的习惯一直延续到今天。党和政府虽然一直坚持走群众路线：一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来、到群众中去。但是在制度供给的过程中，这种群众路线的思想体现不多。制度供给基本都是政府独自闭门造车，然后以强制性手段推行。在制度设计过程中与群众交流极少，推行后也很少从群众那获得反馈信息。制度供给开放性不够，群众参与度不高，对于制度的认同度自然也不高。这打击了群众参与社会治理的积极性，也一定程度上阻碍了制度在社会中的推行效果。

三、完善政府制度供给的意见

政府制度供给有可能推动整个社会经济的发展，也可能变成阻碍其发展的可怕阻力。政府应该通过科学的制度供给实践来构建和谐安定的社会。

首先，实现制度主体的多元化。

在前文中提到我国制度供给主体比较单一，主要是由政府(特别是中央政府)提供的。非政府组织和个人在制度供给中的作用被忽略了。非政府组织是指不以盈利为目的，为社会或公益服务的独立机构。非政府组织是政府职能外的服务辅助机构，一些政府无力涉及的领域都需要非政府组织进行服务。增加政府与非政府组织之间的互动，政府适当授权给非政府组织进行制度供给，这能减少制度实施的阻碍力量。

我国是一个集权国家。有史以来，政府的权力都涵盖了社会的各个方面。这也导致了当前“大政府，小社会”的现实。政府作为制度供给的主体所制订的制度都是封闭式、单向式的提供。和谐社会所倡导的“以人为本”的原则在制度供给中体现寥寥。我们应建立一种新体制，调动民众的积极性，吸引民众对制度需要进行反馈，并对制度实施过程进行切实的监督。

其次，减少制度供给成本，提高制度供给效率。制度供给成本可分为八类：制度设计成本、制度协调成本、制度组织成本、制度试错成本、制度监督执行成本、制度反馈调整成本、利益损失群体的补偿成本、制度供给的政治成本和风险成本。制度供给成本过高，就容易引起制度供给搁浅。即使国家强制推行，地方政府也会因成本制约而阳奉阴违。科斯指出：制度变迁成本涉及到了制度供给效率，所以要提高效率，降低制度供给成本是必经之路。降低制度供给成本可以从以下几个方面进行。第一，科学设计制度。制度安排的科学设计会使制度安排的每一步都以最小的成本实现最高的效率。当部分以优化的结构组成整体时，整体的功能会达到最高。只有充分的准备，才能尽量降低制度成本。第二，明确制度实施各阶段的责任，进行强有力的监督。再好的制度设计也必须加以实施才能实现其作用。作为制度实施主体的各级地方政府，他们的行为直接影响到制度供给成本。地方政府经常会从自己的利益出发对制度进行“合法”删改，这就增加了制度的成本。国家应对制度实施的过程加以监督、监控，以法律形式约束地方政府的实施过程。第三，对制度成本进行合理分摊。以往的制度供给成本都是由政府负担的。但政府的财政支出不可能完全满足制度供给的费用，对制度成本进行合理分摊是降低制度成本的有效途径。将制度成本分摊给制度利益获得者，这类人在制度供给过程中获得了利益，他们是希望并支持制度执行的，所以他们愿意为其分担成本。同时，将成本进行契约交易，契约交易就是以制度未来的潜在利润换取制度累计成本。每项制度的出台都有其潜在利润，地方政府在进行制度供给时可以出售这些潜在利益。社会团体、组织、个人通过这种契约交易分摊制度供给的成本。同时也获得潜在利益。

再次，鼓励制度创新。创新是社会发展的推动器，是完善制度缺陷的关键。只有进行大胆科学的创新，才能不断完善制度供给体系。第一，搜索信息与积累知识。实现制度供给过程的信息化，提高搜索制度实施信息的速度和准确率，是进行制度创新的基础。创新是一种需要进行理论指导的活动，没有丰富的知识积累，创新只会是瞎闯瞎撞。成立专家组，广泛吸取意见；并采用头脑风暴法等先进的创新方法，才能进行有效地创新。如果只是领导者闭门造车，制度创新也可能带来巨大的损失。第二，建立有效地制度创新模型。科学的模型是具有一定预测性的。在如今制度环境复杂多变，影响制度实施因素多元化的今天，建立一种有效的创新预测模型是十分必要的。它能减少制度创新的盲目性和风险性指数。在制度供给知识经验的积累基础之上，建立创新模型则更具指导意义。第三，设立制度创新专项基金。创新并不是一蹴而就的，他会经历许多曲折，如果没有资金的支持，那创新就可能会半途而废。设立专项基金对制度创新有着重要意义。

复次，把强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合。诱致性制度变迁是指现行制度的安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造。它由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁是由政府命令或法律引入而实行。我国的家庭联产承包责任制就属于诱致性制度变迁。但我国大多数的制度供给都属于强制性制度变迁。这受意识形态的影响，而这种强制性的制度变迁缩短了我国制度变迁的过程，对我国的发展起到了积极作用。但从长远来看，诱致性制度变迁模式才是制度变迁的最终选择。当前，我们应当在对强制性制度变迁趋利避害的前提下，适当引入诱致性变迁模式。对于经济发展、公共服务等方面可以以诱致性变迁为主。这样既能减少因政府强制变迁而引起的恶性冲突，又能有效地平衡制度供给与制度需求之间的关系。

最后，建立制度供给反馈机制。制度供给的最后一个环节即是反馈。它标志着制度供给的结束，也同时影响着下一个制度安排的过程。要优化制度供给就必须重视它的反馈信息。大众传媒是制度反馈的有效途径。传媒的方式多种多样：报刊、广播、电视、互联网等等。这些传媒途径能迅速地把制度需求反馈给制度供给者。上访机制是制度反馈的补充。上访机制能反映出制度供给中的不足和缺陷，便于制度供给主体及时修正和补充。建立政府内部反馈体制，这是制度反馈的主要途径。制度供给主体内部按照一定的法律规范对制度安排进行考核，并把信息如实反馈，从而及时优化制度供给过程。

责任编辑：李晓丽