蒋　轶

[摘要]自二十世纪九十年代以来，治理理论在全球范围内的兴起及迅速传播，致使政府不再是公共管理领域内唯一的核心权力主体，并由此带动非政府组织的角色凸显。在此背景下，政府与非政府组织不可避免地卷入多元博弈的格局，而治理亦必然成为双方关系的最终归宿。

[关键词]治理；政府；非政府组织；博弈

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2009)02-0041-02

众所周知，国家与社会的关系始终是社会学，尤其是政治社会学所关心的核心问题，而政府与非政府组织的关系则可视为其在公共事务治理层面上的缩影。“如果说代议制政府是十八世纪的伟大社会发明，而官僚政治是十九世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿活动也即大量的公民社会组织代表了二十世纪最伟大的创新。”

一、非政府组织：治理场域中的角色凸显

二十世纪八九十年代以来，西方福利国家的管理危机层出不穷，市场与等级制的调节机制亦随之暴露出诸多不适与失调，加之公民社会的崛起与发育以及各种社会组织集团的迅速成长，公共治理理论及实践在全球范围内获得繁荣发展。“治理”以后现代语境为理论依托，体现出对多元主义模式和中心解构的推崇。在这一背景下，权力结构呈现出多中心格局，权力资源分散于各个利益群体与组织，不再存在绝对的权威与统治话语权。作为治理的公共管理，强调的是对网络状况即相互依存的环境的处理，是“一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。”这势必决定了公共管理责任边界的模糊性，政府在“掌舵”抑或“划桨”的抉择中将无法回避基于公共利益的多元主体的自主合作这一公共管理过程的必然命题。

非政府组织，英文全称为Non-Government-Organization，指“不以赢利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织”。体现出民间性，非赢利性，组织性，独立性，志愿性等典型特征。非政府组织介于市场经济和公共部门之间的“社会经济”领域，凭借自身资源，在其关注的事务范围内积极作为并承担公共责任，已然成为多元权力格局中的重要一极和治理网络中的关键结点。在全球化的进程中，作为国家和国际的某种政治，经济和社会调节形式，非政府组织立足于共同的价值观及彼此的竭诚合作，不再囿于社会边缘，而是活跃于社会各事务领域，在全球冲突、人权、毒品、走私、生态环境保护等问题的治理上彰显出巨大的能量。全新时代背景下非政府组织的全新角色定位折射出公共领域和私人领域，政治国家与市民社会之间界限的打破，国家权力向社会的回归，多元利益表达机制梗阻的消解，以及民主政治和社会自治的突破性进展。正如莱斯特·萨拉蒙断言，“事实上，真正的‘全球结社革命已经出现，在世界的每个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的浪潮。历史将证明这场革命对二十世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于十九世纪后期世界的重要性。”

二、政府与非政府组织：博弈视角下的关系再现

目前，国内学术界出于战略性和前瞻性的考量，多将政府与非政府组织的双边关系界定为一种“合作”或者“伙伴”的关系。无可否认，这与“治理”的理念和发展趋势是完全吻合的。然而，一旦回归到中国社会的现实政治境遇，这一研究模式则因其过于抽象与宽泛而难免陷入一种窘境，即对现实的解释乏力。在此，笔者借鉴国内学者刘祖云的观点，认为政府和非政府组织之间存在着“先赋的博弈结构”，换言之，此二者之间的基本博弈规则由其所处的社会结构决定。

显而易见的，政府与非政府组织的博弈关系首先建基于两者的相互依赖。一方面，政府迫于底层社会分权的强烈要求，需要借助对部分非政府组织的扶持来显示其开放的姿态，而非政府组织作为一种民间力量确在诸多层面尤其是农村和城市最底层的社会公共服务领域弥补了政府公共服务能力的缺失，使之从大量繁琐的微观管理领域中退出，另一方面，非政府组织社会功能的发挥亦需要借助政府相关资源的供给，其计划经常需要借助政府来提供，并存在被政府接管或扩展的可能。可以说，双方的互补特性预留了彼此的合作空间。

然而，在中国，政府与非政府组织两者之间的相互依赖呈现出高度的不对称性。中国社会中，制度安排受制于权力中心的意愿，与此同时，制度变迁遵循着自上而下的单一维度。这与西方国家形成强烈的对比差异，后者社会发展先于政府的历史加之对个人主义特质的强烈推崇以及对表达自由的关注给予了非政府组织充足的生存空间，而法律对政府权力的制约以及对非政府组织自主权的赋予极大地确保了双方博弈地位的基本对等。回归中国的现实制度背景，政府以强制性公共权力为支撑，并凭借制定规则的特殊地位，获得了政治力量对比和权力资源配置的绝对优势，是唯一有能力据其价值目标对整个社会关系网络中信息与资源的流动进行控制与干预的组织。在此过程中。强者和弱者之间事实上不可能存在所谓的“平等”合作。非政府组织的生存与发展在很大程度上依附于政府的资金技术支持和政策优惠。更为关键的是，非政府组织的合法性完全有赖政府的“赋予”。在传统封建社会“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的政治图景下，除了金字塔式的统治官僚体系对社会的全方位覆盖之外。并不存在民间社会的合法生存空间。可见。非政府组织的合法性先天不足决定其为谋求政府的“信任”势必处处受到政府的掣肘。

事实上，政府与非政府组织并非天然的姻亲，就非政府组织的名称而言就显然体现出在诸多层面上与政府的对立，最为突出的当属非政府组织对于政府政治权力独占性所构成的压力。伴随公共事务治理结构的变迁，政府不得不面临由传统的“垄断统制式”管理向全新的“多元参与式”治理的范式转变。所谓的治理“是各种公共的或私人的机构管理其事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”由此，政府不再是公共事务管理的唯一负责人，难以垄断全部的政治权力资源。与此同时，非政府组织凭借自身灵活、精于、专业、高效的优势，有效弥补了政府失灵和市场失灵等公共机制体系的结构性缺失，救济社会弱势群体或边缘人群，增进社会福利，促进社会公平；并以志愿精神为基础，积极倡导公共关怀，团结互助的公共精神，培育民主参与型的公民文化；此外，非政府组织还深入民间，凝聚社会资本，构建组织网络，带动治理绩效的提高。然而，非政府组织在公共事务管理领域的活跃表现在某种程度上意味着对政府整体权力的分享、争夺与削弱，亦愈发折射出“全能主义政府”的无能，挑战着政府的合法性与政治权威，毕竟公共责任边界的模糊性不能成为政府推脱责任的理由或借口。另外，非政府

组织运行过程中对政府权力的制约亦加深了两者之间的对立。从本质意义上看，非政府组织主张的合法性来源于对公共部门和私有部门进行的批评。随着政治民主化和经济市场化的推进，非政府组织作为体制外力量的地位日益突出。通过利益表达、压力施加等方式有力地制约着政府公共权力的无限扩张，而这无疑是作为政治领域逐利人的政府所不乐见的。

此外，在民主的视域范围内，政府与非政府组织之间同样存在嫌隙。不容置疑，第三部门在公共事务管理领域的积极参与带动了公民社会的复兴与发展。为遭遇诸多拷问的民主化带来新的契机以及全新的运行平台。第三部门借诸强大的社会整合功能，通过公民意识的培养，带动政治文化转型，重构国家与社会的关系。在此过程中有力地确保了利益表达的多样性和渠道畅通，进而推动多元民主的实现与民主政治的持续发展。然而，与此同时，政府却不得不面对由此引发的“民主超载”的困境。一方面，都市化、识字率以及教育水平的大幅提高加之大众传媒的广泛运用极大地带动了社会期望的提高；另一方面，转型期的发展中国家普遍面临新旧体制规范转轨的阵痛，难以避免社会的行为失范与制度真空，由此催生了社会诉求过高和政治制度化水平过低之间的矛盾，即现有的制度设计无法容纳全部的公民期盼。此时，非政府组织作为多元利益的表达机制，其活跃表现无疑加深了理想与现实的差距，让这种矛盾更加激化和显性化，在政治活动膨胀的同时导致政府权威的下降，从而成为社会稳定的隐忧。之于这个层面。部分携带“政治敏感性”或者“政治特殊性”的非政府组织尤甚。在民主法制体系较为滞后的权威主义国家，非政府组织往往扮演着反对党的角色，这迫使政府对其心怀警戒甚至将其界定为非法组织或者“政治异端”，通过运用公共权力控制或者挤压其生存发展空间，以确保社会运行机制的安全。

三、结语

在政府与非政府组织之间，和谐与冲突并存，合作性与竞争性同在。不过，就中国的制度环境而言，政府在这场博弈中的先赋优势是显而易见的。政府虽然面临与其他社会行为主体共享治理话语权的挑战，却依然严密掌控着权力资源分配与规则制定的绝对的主动权，从而灵活地运用着多元博弈策略。毕竟，博弈中最为重要的要素正是资源、规则与策略。

责任编辑：李晓丽