杨　涛

4月7日公布的《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》提出，中国将在三年内把基本医疗保障制度覆盖城乡全体居民，参保率提高到百分之九十以上。2010年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年一百二十元人民币。

对于这一新的医改方案，许多人从不同角度进行了解读，比如这有助于促进民生，有助于拉动内需，促进经济发展，但我更愿意从另外一个角度来解读这一事件，我希望这一次新医改，能成为走向税收法治的一个新的起点。

税收法治是现代国家的一个基本原则，税收法治原则上应当包括两个方面，一是程序上的法治化，就是税收的征收和使用上必须遵循正当法律程序，这包括在制定税收种类、税率等方面必须由人民授权的代议机构来决定，这就是所谓的“无代表不纳税”，也包括政府所收取的税收的使用必须通过代议机构来决定；二是实体上的税收法治原则，就是税收在征收和使用上必须合理化，特别是在税收的使用上，各项开支所占比例必须合理，为公共福利事业的支出必须占到税收收入的大部份，因为税收既然是从公众手中征收，就必须为公众服务，而政府本身并不能创造财富，税收的收入不能单纯为政府自身消耗。

程序上的税收法治化，我们做的并不理想，当前除少数税种是由全国人大决定外，大部份的税种与税率都是由全国人大授权国务院或者国家部委自行决定；而对于征收上来的税收的使用，同样在程序上存在问题，每年全国、地方人大都会对政府预算进行审议，但由于时间匆忙、所列入项目简单，这种监督并不到位，以致前不久河北省承德市人大两次退回政府预算报告成为各大媒体的新闻事件。

实体上的税收法治化，同样存在问题。在所有财政收入的支出，公共福利支出非常欠缺（约占总支出的50%），而政府的自身支出却相当的高，2006年中国政府的预算内行政支出占财政总支出的比重为18.73%（如果加上预算外支出，有学者估计，中国政府的实际公务支出至少占政府全部支出的30%以上），远远高于日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。本次全国政协大会上，九三学社中央副主席、浙江大学教授冯培恩委员列举了公务用车消费、公款吃喝消费、公费出国消费、政府会议消费、“政绩工程”和办公楼建设消费、能源和资源消费等六种政府消费行为，例如公务用车方面，他调查认为我国目前大约有400万辆公车，每年消耗超过2000多亿元，其中真正用于公务的约占1/3；公费出国、公款吃喝每年各不少于2000个亿，至少吃掉一个三峡工程。

在医疗卫生事业方面，同样在整个财政支出所占的比例特别小，而且国家根本就没有规定医疗卫生事业投入占GDP的百分比。从数据上显示，卫生总支出占中国GDP的比重，2000年是4.6%，2003年是4.5%，2005年是4.7%。这远低于欧州国家6%到10%的水平，更低于美国，2003年，美国公共医疗投入占GDP的比重是13.9％，而到了2006年，美国的公共医疗投入占GDP的15%。而且，就是有限的医疗投入，也主要用于官员的医疗。原卫生部副部长殷大奎引述中科院的一份调查报告的数字称：中国投入的医疗费用中，80%是为850万以上党政干部为主的群体服务的。全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据干部病房、干部招待所、度假村等，一年开支约500亿元。为此，医学专家黄建始呼吁政府要加大在卫生领域的投入，并且“应该在制度上明文规定下来，对健康的投入应该占GDP的多少”。

此次《实施方案》提出，到2010年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年一百二十元人民币《实施方案》还强调，各级政府要认真落实《意见》提出的各项卫生投入政策，切实保障改革所需资金，提高财政资金使用效益。为了实现改革的目标，经初步测算，2009－2011年各级政府需要投入8500亿元，其中中央政府投入3318亿元。我希望，以此次新医改方案为契机，进一步合理分配财政收入，推进税收法治的贯彻。因为，要实施新医改，政府必然要加大对医疗卫生事业的投入，但是，我们公共福利事业所占总投入的比例本身就小，因此，医疗卫生有加大投入不能占用其他公共福利（例如教育）的投入。医疗卫生中加大了的投入，就必须将行政开支降下来，这样不仅使得医疗投入的资金有保障，而且使得公共福利事业在政府总支出所占的比例趋于合理，使得税收的支出更合理化。而要做到这一点，就必须做到两点：一是通过法律明确规定医疗卫生的投入要占GDP的比例，以及公共福利事业占GDP的比例，并且要在现有基础有比例有较大的提高；二是通过法律明确规定进一步降低行政开支占GDP的比例，使得税收的收入主要用于公共福利事业，各项支出占GDP的比例趋于合理，真正实现“税收取之于民，用之于民”，进一步推进税收的法治化。