郝佳佳

摘要：经过三十年的改革开放，我国的经济、政治、社会和文化得到了长足的发展，但是我国社会目前正处于快速转型时期，各个方面都潜伏着许多问题与矛盾，加之我国幅员辽阔、地质状况复杂多样，自然灾害频发，这些都易引发公共危机事件。目前我国公共危机管理机构存在着诸多问题，本文就组织机构存在的问题以及产生问题的原因进行了分析，同时提出了应对策略。

关键词：危机；管理机构；问题；原因；对策

随着经济全球话的一体化、改革开放的进行，我国的新旧体制正在交替之中，社会处在快速且复杂的转型时期，以前潜伏的问题和矛盾都日渐爆发。在转型之中又出现了一些新的问题和挑战，加之我国幅员辽阔，地质条件复杂多样，自然灾害频发，这些都易于引发公共危机事件，近年来危机发生的机率呈现大幅上升趋势。在应对公共危机的过程中，我们的危机管理机构是整个危机管理的载体，发挥着重要的作用。但是目前我国的公共危机管理机构存在许多问题，发现并解决这些问题，对减少危机带来的损伤具有重大的意义。

一、我国公共危机管理机构的现状

危机是指个人、群体或组织由于突发事件的出现，而收到破坏，严重地威胁到其正常的生存和发展的状态。公共危机具有损害性大，种类较多，难以预测和防范等特点。我国今年来公共危机时间频发，造成的损失和影响巨大。如98特大洪灾、03非典疫情、禽流感、08年初大雪灾和5.12汶川大地震等。我国政府在危机管理中积累了不少经验，但目前我国政府对危机事件的管理，往往仍是采取遇事依赖于各级政府现有的行政设置，临时成立一个指挥部、一个领导小组等方式而处置。正是由于我国的危机组织机构的设置存在着严重的问题，严重制约着公共危机管理的效果，造成更大的损失。综合分析我国危机管理中机构存在的问题，可以分为以下几点：

一是在历次危机管理中缺乏一个常设性的统一协调、反应快速的综合危机管理部门。我国的政府危机管理部门主要是依赖于现有的行政设置，而我国的行政区划是“鸽笼条块”式的，横向的各行政区划是各自为政，无暇相互问津，纵向的是逐层控制，下级听从上级命令和指示，危机管理机构多时A省指挥中心，B省指挥中心，c市指挥小组，D市指挥小组，呈现“鸽笼条块”分割式的。所以危机爆发时，由于各地区层级部门之间不能很好地沟通危机的信息，并且多为各自掌政，职能和职责模糊不清，进而不能很好地协调，导致指挥不力，抢救不及时而贻误抢救时机，导致危机程度加深延长。

二是危机管理机构的专业人才匮乏，且在行政首长担任总指挥的情况下，其专业优势受到挑战。由于危机种类多、危害程度深浅不一、涉及范围不同、且其爆发原因多样，不同类型突发公共事件的原因、导致危机的影响程度和范围、产生社会危害的严重程度都有很大差异，从而使得政府应对的措施和手段也有所不同。再加之有限的政府应急能力而对众多的被救助对象的需求，因此要根据危机的特点而雇佣大量的公共危机专业管理和抢救人员。我国的民众公共安全意识很差。越是在基层就越缺乏相应的管理机构和人员。因此专业人才的缺乏也是制约管理效果的主要因素之一。同时由于行政领导担任危机机构的总指挥，领导者在危机管理中需要权威在最短时间内做出科学的决策，受其传统执政风格的影响，容易形成行政权威过度集中，阻碍着专业人才的工作，很多优秀的补救方案被行政领导否决。

三是危机管理机构中信息沟通渠道不畅，不能很好的整合社会民意，且其信息通报不及时，民众容易受到虚假信息的误导。在危机管理当中信息可以说是一种战略资源，能及时掌握准确的信息，对于危机的管理和环节有十分重要重要的作用。我国危机管理中没有设立专门的信息职能部门，收集、整理、分析、管理和发布关于危机的信息，同时信息没有及时地向民众披露，给民众造成一种恐慌，引起社会、经济的动乱。5.12汶川地震中关于成都水源受污染的谣言。通过手机广泛流传，造成社会民众的恐慌，成都就出现了水荒现象，民众争相抢购矿泉水，不法商贩借机哄抬物价，进一步家具了社会和经济的动乱。

四是危机管理中组织管理人员的法律意识淡薄，且我国的危机管理法规较少，不能很好地规范危机管理者。危机管理是以消除危机为导向的。因此在危机管理中政府易于放大自己的作用，以依权威行政来代替依法行政。法律的约束和监督作用得不到很好地发挥。再者我国关于危机管理的法律较少，只有单独法律法规，如《地震防范法》、《消防法》、《戒严法》、《传染病防治法》以及《安全生产法》等，总的来说还是缺少一个宏观层面上具有指导作用的法律，即《危机管理法》，此法律目前正在制定当中；再者这些单行法律也呈现出条块分割状态，许多方面尚未被法律覆盖，形成无法可依的盲区。

五是基层部门权利过少，不能很好地实施危机管理。由于危机管理是以国家层面为主导的，但是危机又是发生在基层政府部门的管理范围之内，基层政府部门处在危机的第一线，对危机的情况相当了解，所以他们应该拥有更多的权利来开展危机管理。而现实情况下地方政府部门无权，或者说是拥有很少的权利，这就束缚了地方政府部门应对危机的能力，束缚着地方政府部门职能的发挥，贻误抢救时机。

二、公共危机管理机构存在问题的原因

仔细分析公共危机管理组织现状后，进一步寻找产生问题的原因。可以分为以下几点：

一是几千年来我国是单一制的国家，这样就形成了中央集权的局面，地方政府服从中央政府，中央政府统辖和掌握着全国的资源，在一定程度上向地方政府授权。几千年的政治传统影响着当前中国的政治结构和行政习惯、模式以及思维。如上下级的政府间的逐层控箭，上下级政府之间就不能很好地协调和沟通，容易出现忽视依法律行政，而易于产生依权威行政，地方政府权利会更多的得到控制。

二是由于我国幅员辽阔，各地自然、经济、和社会等状况分殊性较大，形成了许多行政区划。横向表危险条块分割，各地各自为政。由于危机的影响范围广，所以需要不同地区之间进行协调，共享危机信息资源，共同面对危机，但现行的行政区划造成了沟通的阻碍。

三是经过三十年的改革开放，以经济建设为中心，我们的经济取得了快速的发展，相对忽视了社会层面的建设，危机管理意识薄弱，危机观念落后，危机预警意识较差，制约了危机管理的发展和对危机管理的研究，因此危机管理的法律法规较少，公共危机专业人才较少。

三、危机管理机构问题的对策

发现危机管理机构存在的问题，分析其产生的的原因，更为重要的是找到解决问题的方法和对策。综合考察，解决这些问题的对策可以分为以下几点：

一、设置常设性的综合危机管理协调部门。我国历次危机中都是依靠一个临时性的指挥部或指挥小组等。等到危机爆发时方才成立，没有常设性的机构，所以危机预警意识与能力、危机应急意识与能力较差，在危机面前显得措手不及。因此要设置常设性危机管理部门，把危机管理部门，把危机管理工作常态化，提高危机预警意识与能力、危机应急意识与能力。协调上下级之间、各级行政区域之间的关系，做到信息和资源的共享，共同应对危机。

二、加强公共危机管理专业人才的培训与教育。由于公共危机的原因复杂多样，影响范围较广、程度深。且我国处在一个快速转型的使其，各种矛盾和问题更加复杂严重，危机也常常引发社会的动乱。培养和训练公共危机管理人才，提高公共危机管理人员的专业素质和专业技能。突破传统政府部门的线性思考、管理和行政模式，提高危机管理的效果。

三、建立以消除危机为导向的专家团队网络组织。危机的管理和补救涉及到自然科学、经济学、社会保障等学科的理论。如对危机原因的考察研究离不开自然科学的知识；灾区物价的稳定、商品的供给等需要经济学的知识；灾民的安置需要社会保障的知识等，因此需要各方面的知识和专家。以消除危机危害为中心，构建一个来自不同领域的专家组成的网络合作团队组织，大家以救灾和消除危机为共同目标，以自己的专业只是为基础展开合作，共同进行危机管理。

四、加强信息的收集、分析、管理和发布。加强信息的规范化，快速及时准确地发布信息，消除民众恐慌，消除社会不稳定因素，为危机管理创造一个相对稳定的环境，防止危机升级。

五、加强完善危机管理法律规范的制定。使政府在危机管理中更加规范化，依法行政，不至于使利益本已受到损失的民众受到征募行政权威的侵犯。对建立规范型政府、依法行政型政府和服务型政府十分重要，危机可以促进我们政府部门的成长。

六、构建多方参与的协作团队管理机制。把民众的一员有序和真实地进行结构化，纳入到政府决策的变量中，把民众的需求和愿望作为危机管理决策的逻辑起点，协调好与民众的关系。同时政府由于自身力量的有限性，可以吸纳一大批非营利组织参与到危机管理中来，成立统一的协调非营利组织参与危机救助的机构，把分散的社会力量和资源整合起来，再根据实际危机情况进行优化地配置，提高资源配置的效率。

仔细分析公共危机管理机构存在的问题，寻找其原因，并给出合理的应对策略，提高危机管理的效率和效果，减少危机带来的损失和危害。