马诒国　周　方

摘要：应用法学、循环经济学、生态学理论和比较统计分析等方法，从循环经济法的视角，研究西部地区生态环境保护问题，结果表明：西部地区在“西部大开发”的名义下的“不当”开发使其遭到进一步的破坏，其根本原因是错误观念指导下的无度经济行为所致；只有改变发展经济的理念、行为和方式，选择循环经济立法模式，合理限制对生态的无限制索取，才能从源头上解决问题，为西部地区实现社会与自然的和谐发展提供基本保障。

关键词：循环经济；西部生态；法律保护

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

文章编号：1000-2731(2009)02-0138-06

面对日益严峻的社会经济发展与自然生态环境之间的矛盾和冲突，人类逐步认识到作为发展基础的地球的承载能力存在极限，人类经济活动受到自然世界——一个有限的、非增长的、物质上封闭的生态系统的制约。经济只是外部有限生态系统的物理子系统，人类的经济活动向其所在的生态系统提出的生产原材料“投入”和吸纳废弃物“产出”的要求，必须保持在生态可持续发展范围内。传统工业社会“大量生产、大量消费、大量废弃”的发展模式是对地球有限环境容量的掠夺和破坏，是不可持续的，必然造成自然生态系统的破坏。人类开始重新审视自己的社会经济行为，选择可以实现经济社会可持续的新发展模式。我国西部大开发战略的提出正是处在这样一个时机，如果认识偏差将会导致负面效果。所以，西部开发的基本价值、理念都应当建立在对这个时机的正确认识的基础上，并且在法制框架下进行。

一、西部经济与生态的冲突对区域生态保护的立法需求

(一)国情背景

我国是一个自然资源总量大国，又是一个人均资源小国，各类主要自然资源的人均占有量远低于世界平均水平。同时，我国已经成为世界工业生产的最大基地，目前的主要工业产品产量占世界总产量的比重已跃居世界前列，其中钢铁、煤炭、水泥、化肥、电视机等已列世界首位。我国还在经历着世界上速度最快、规模最大的城市化过程，随之而来的是国民经济将经历资源密集化、能源密集化过程，给水、土地、能源和原材料等资源的供给带来巨大压力。随着人均收入从低水平向中等水平迈进，各类人均资源消费量将不可遏制地迅速扩张。我国人口与资源的尖锐矛盾，在产生巨大的资源供给压力的同时，也对生态系统造成了巨大破坏。生态恶化的范围在扩大，程度在加剧，危害在加重。急速的工业化伴随的大规模自然资源消耗过程，也带来了严重的环境污染。我国最为严重的是农村工业污染、城市水污染、大气污染以及不断增长的固体废弃物。据国家环保总局2006年的调查分析，2003年全国排入水体的化学需氧量超过环境容量的62％，二氧化硫排放量超过环境容量的81％，全国江河湖海普遍遭受污染。主要的大气污染物排放量，包括甲烷、氧化亚氮、沙尘、黑碳和二氧化硫已经居世界首位。到2007年，在科学发展观指导下，国家探索走和谐发展的生态文明之路，从再生产全过程制定环境经济政策，引入循环经济理念，2007年中国主要污染物排放量首次出现拐点，化学需氧量和二氧化硫排放量实现双下降，污染防治由被动应对转向主动防控，2008年上半年全国主要污染物排放总量又实现双下降。但我国目前总体上生态环境与经济发展之间的矛盾突出，面临的全球环境压力不断加大。上述事实从正反两个方面说明，以资源消耗为特点的经济发展模式到了必须转变的时候了。

(二)地情现状

1.资源丰富，特征明显我国西部资源丰富，在国内乃至在亚洲都具有重要的地位和影响力。“西部12个省国土面积占中国国土面积的71.4％。西部地区成矿地质条件优越，有探明储量的矿产138种，在45种主要矿产中，西部地区的天然气、煤等27种矿产的探明储量占中国探明储量的50％以上，其中煤炭保有储量占中国的61.5％，天然气储量占中国的71.9％。现已建立了一批能源化工基地等，在满足中国国民经济与社会发展对矿产资源的需求方面发挥了重要作用。西部地区地质区工作程度低，矿产资源潜力大，是国家未来矿产品供应的主要矿产资源基地，对保障我国国民经济发展对资源的需求发挥着重要作用。”但是如果不适当开发利用，不仅对西部会造成负面效果，还会破坏全国的发展基础。

西部资源具有明显特征，这些特征对资源的开发利用具有决定性意义。根据对淡水、土地、能源、矿产和森林五大关键要素的综合评价，西部地区的资源特征是：第一，总量规模大。五大公用性资源占有量均优势明显，目前西部地区集中了全国51.1％的淡水资源、62.2％的矿产资源、65.5％的能源资源、34.7％的耕地和48.5％森林资源。第二，相对丰度低。尽管总量规模大，但以单位国土面积的资源环境丰度衡量却不尽人意，西部地区的淡水、耕地、矿产、能源和森林五大公用性资源的丰度无一例外地低于全国均值水平。第三，空间分异特征明显。从规模上看，西北以能源、矿产和耕地资源的潜力巨大而著称，西南则以淡水和森林资源的优势而著称；在丰度方面，除了能源和矿产两大资源外，西南地区淡水、耕地和森林资源的丰度则大大超过西北。第四，开发的负面效应大。作为整个国家的大气生成之所和水源发祥之地，西部地区资源环境开发的任何影响都会在中部和东部地区得到释放和发挥，近年来北方大范围的沙尘暴所反映的就是当地土地过分开发所产生的负面影响放大的必然结果。

2.生态脆弱，适度开发我国西部地区的经济发展水平和生态环境状况在国内所处的地位与我国在国际上的地位相仿，总体上处在弱势的区位，一直是我国自然条件恶劣、经济发展比较落后的地区。国家环境保护部2008年发布的《全国生态脆弱区保护规划纲要》将西部12个省(自治区)全部划入“生态脆弱区”。随着西部大开发政策的实施，尽管本地区的经济有所发展，但对西部资源的大规模开发，资源环境基础和生态更加脆弱，直接影响到国家整体生态环境。研究表明：西部开发的程度已经达到“适度”，不能再“大”开发。尽管西部地区“五大”资源的总量规模大，资源环境本底的状态却较差，要素综合指标只有3.80，大体相当于东部和中部地区的一半。目前西部地区资源环境的综合开发指数为0.67。尽管与东部和中部两地区有着相当大差距，但是，若考虑到西部地区相对脆弱的资源环境基础，这种开发程度已经达到了相当高的水准。实际上，按照相对开发的程度计算，目前西部地区已经超过中部和东部两地区。在反映资源环境开发效益方面，目前西部地区只有0.43，与中部和东部两地区的差距明显增大。

3.科学发展，调整结构由此可见，无论从全国还是从西部看，经济增长方式都必须调整。西部地区尤其如是，要转变经济增长方式，调整产业结构，实现持续发展。发展循环经济是实现可持续发展的必然战略选择，循环经济为可持续发展提供了全新

的实践模式和切实可行的实现路径，使可持续发展不再仅仅停留在理念的水平上，逐步从理念走向现实。但是人类特有的贪欲和实现贪欲的能量决定了经济目的、行为的无限扩张趋势，不会自觉地从简单掠夺资源的经济走向循环经济之路，必须采用社会的手段予以合理限制，限制对生态的无限制索取，引导选择循环经济模式。法律无疑在社会管理手段中是最具约束力和决定作用的手段，合理的循环经济立法以引导、规范、强制等方式提供保障和支撑。2009年1月1日起施行的《循环经济促进法》为区域性循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展提供了依据。

二、以循环经济法模式构建西部区域性生态环境法制

循环经济法体现科学发展观和生态资源保护的理念。西部地区作为后发的、资源型的区域，应当将生态保护作为目的，发展循环经济，并进行相应立法。西部地区区域性立法工作需要加快推进，《西部开发法》尽快出台，并且应将循环经济、生态文明的基本内容纳入其中，奠定区域性生态立法的基础。

(一)以区域生态文明为基本理念，以环境友好为基本态度，以人与自然和谐相处为价值取向

人类本来就是自然界的一部分，但人类在认识、利用、改造身外的自然的能力增强之后，渐渐忽视了自己对自然的依赖关系，把自己变成了自然的征服者和敌人。以往的环境危机可以从这种“忽视”中找到根源。要结束环境危机，人类必须从思想上让自己从自然的统治者、主宰者降为自然的一部分，回归到自然之中来。作为大自然的一部分的人类应当与身外的自然保持友好的关系，与身外的自然和谐相处。当人类真的实现了这种“回归”，或者意识到应当如此“回归”时，那么，曾经创造了物质文明、精神文明、政治文明等文明的人类，便应给自己提出一个新的文明目标——生态文明。正如自然保存主义的先驱缪尔(John Muir)所言：保存自然，是帮助人类摆脱“文明化”的扭曲和恢复人类本性的需要，这是“回归”后的人类在文明理念上的升华。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《环保决定》)提出的“倡导生态文明”就是中国政府通过总结环境保护实践中的经验和教训而实现理念升华的结果，该《环保决定》所提出的“环境友好型社会”是“生态文明”理念下人类对“环境友好”的社会。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《十一五纲要》)，再一次提出“环境友好型社会”。党的十七大提出，“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”这必将对我国的国民经济和社会发展规划的制定和实施产生良好的影响，推进环境法制向环境友好型方向发展。

(二)以区域环境承载力为平衡环境保护和经济发展二者关系的基本依据和环境友好的底线

人与自然的和谐从根本上来说以人类行为的影响不超出环境的承载力为条件。超出这个承载力，人类与自然之间的和谐关系就要被破坏。《环保决定》提出的加强环境保护工作的基本原则之一是“环境保护与经济和社会进步”两者之间的“互惠共赢”。这个原则的基本要求应是“经济和社会进步”给环境带来的消极影响不超出环境的承载力。《十一五纲要》在关于区域发展方面的“主体功能 区”的规定中就把“资源环境承载能力”作为确定“优先开发区域”、“重点开发区域”和“限制开发区域”等“发展方向”的依据。《十一五纲要》关于环境保护的许多规定，其目的是建设“环境友好型社会”，实现人与自然的和谐相处、经济发展与环境保护的互惠共赢，而其直接的要求是国家的经济建设和社会发展不给环境造成超出其承载力的影响。比如，《十一五纲要》规定“实行用水总量控制”制度，而“总量控制”的依据是“生活、生产、生态用水”三者之间的“统筹”，建立在这个“统筹”基础上的“总量控制”就是水资源在满足“生态用水”最低要求基础上的“控制”使用。再如，《十一五纲要》要求在“限制开发区域”“引导超载人口逐步有序转移”，这里就是要消除人类加给一定区域的超出自然的载荷能力的环境压力，恢复人与自然和谐的状态。因此，国家以及其他地区对西部地区的资源需求的预期不能是元限制的，无论是“南水北调”还是“西气东输”，都应受到合理的限制。

(三)从生态的高度确立环境保护的优先地位

我国首先尝试区域性生态环境立法的是广东省，制定了《珠江三角洲环境保护规划纲要》，突出了地域特点。西部地区与珠三角地区相比，无论是自然还是社会情况要复杂得多，生态立法的迫切性更强，更应当突出生态保护的优势地位。现行的国家环境法律不管保护环境的力度有多大，其所设定的环保任务和目标在与经济和社会发展的对照中总是处于次要地位。不管是学界对企业环境行为价值正当性的判断，还是人们提出的妥善处理环境保护与经济发展两者关系的看似公允、中道的选择，都决定了经济的优先发展地位。循环经济法视野下的环境法不再把注意力仅仅倾注在烟筒冒出来的黑烟、排污口吐出的污水等等，而是从生态的高度理解环境，从环境(生态)“是人类健康的文化生活所不可缺少”的基础条件，而环境(生态)一旦破坏便无法或难以恢复的高度看待环境保护。这样的认识高度，将“作为人类存续基础的环境”与眼前的经济和社会发展需要相对照，使环境保护取得了优先的地位。日本《环境基本法》以“把作为人类存续基础的环境维持到永远的将来”作为自己的目标。这个目标的价值显然大于日常生活中具体的经济或社会活动。《环保决定》虽然没有从总体上宣布环保优先于经济和社会发展，但在一些具体问题的处理上明确了环境保护的优先地位。比如，在关于地区经济与环境保护的协调方面，《环保决定》要求“在经济总量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区”“坚持环保优先”，“在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复和保育，逐步恢复生态平衡。”此外，《环保决定》规定的“不欠新帐，多还旧帐”的环保基本原则也体现了环保优先的精神。《十一五纲要》在关于“限制开发区域的发展方向”的规定中也提出“坚持保护优先、适度开发、点状发展”的要求。

三、“生态优先”是西部区域性环境保护立法的核心

(一)将保护与恢复生态功能作为西部环保立法的重点

将生态环境与短期发展相对照，不仅突出了生态对于人类健康文化生活的基础地位，从而使生态保护取得优先地位，而且也显示了生态保护在整个环境保护工作中的重要地位。因为生态对经济和社会发展的影响更巨大、更深重。环境危机给人们提出的协调经济发展和环境保护之间关系的任务，其核心是协调经济发展与生态保护之间的关系。国家环保总局前局长解振华曾提出“编制国土整治综合规划”的建议，其基本依据就是“生态环境已经成为

制约经济社会发展的要素”，这个建议实际上就是保护环境的一项积极措施。《环保决定》多处使用“生态功能”、“生态系统”、“生态环境”、“生态平衡”等概念，从其全部内容看，它已经把生态系统当成了整个环境保护工作的重中之重。它规定的“环境目标”到2020年的要求是“环境质量和生态状况明显改善”。如果把这个目标与“为子孙后代留下良好的生存和发展空间”这一更加长远的目标联系起来，那么，“生态状况”的改善比“环境质量”的改善更有意义。《环保决定》和《十一五纲要》这两份刚颁布不久的法律文件有一个共同的特点，即它们对环保的规定都有一个基础概念与生态的区域概念相联系。“环保目标”是与“生态功能保护区”相联系的目标；经济与环境的“协调发展”是以“不同区域的功能定位”为依据的协调，是在把全国划分为“环境质量有限、自然资源系统不足而经济相对发达的地区”、“环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区”、“生态环境脆弱的地区”等前提下的协调。《环保决定》要求“做好生态功能区划工作，确定不同地区的主导功能”，这更是建立在生态区域概念之下的一种工作安排。《十一五纲要》把“国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”，给每一个主体功能区规定了“发展方向”，并要求对不同主体功能区“实行分类管理的区域政策”，这些都反映了生态保护的要求，也必将对我国的生态保护发挥重要的作用。

从《环保决定》和《十一五纲要》两份文件看，生态保护主要表现在两个方面：一是生态破坏的防止，也就是“事前保护”。比如，在限制开发区域“发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张”等等，就具有防止生态破坏的意义。二是对已遭破坏的生态的修复和保育。《环保决定》对“生态脆弱的地区和重要生态功能保护区”提出的任务之一是“确保生态功能的恢复和保育”，《十一五纲要》为“生态功能的恢复与保育”规定的方略是“从人工建设为主向自然恢复为主转变”。

(二)将宏观经济调控政策法制化，实现环境保护目的

循环经济法时期的环境法从生态的高度看待环境，以保护生态为环境保护的重要内容，以生态区域为考虑环境问题的基础性概念，这些都赋予环境法保护对象的一种宏观特点，体现了环境本身所具有的宏观特点。要实现对这种宏观环境的有效保护，单靠企业、个人的个体行为是做不到的，简单地依靠企业、个人的群体行为也难以达到目的。必须由政府做出整体的安排，并把企业、个人的环保行为变成落实政府整体安排的行动，应将国家、区域性的规划、宏观经济调控手段法制化。

日本《环境基本法》正是把环境理解为涉及当代人和后代人的“人类存续基础”——一种与人类整体相联系的环境，才把环境保护当成国家和地方的共同体的基本任务。该法不仅希望“综合而有计划地推进环境保护政策”，而且规定“国家拥有制定和实施有关环境保护的基本的且综合性的政策和措施的职责”，“地方和公共团体拥有制定和实施符合国家有关环境保护政策的地方政策，以及其他适应本地方公共团体区域自然社会条件的政策和措施”，还拥有制定“谋求综合而有计划地推进有关环境保护的基本规划”。我国《环保决定》意识到应“把环境保护摆在更加重要的战略位置”，并表示要“痛下决心解决环境问题”，要求通过制定规划实现环境保护目的。《环保决定》指出：“各地区要根据资源禀赋、环境质量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护财力有机结合起来。”《环保决定》为制定规划提出的原则性要求是依据环境容量、资源存量等划分“生态功能区划”，在不同的功能区采取不同的经济发展政策和环境保护措施。《十一五纲要》既是“国民经济和社会发展”规划，也是一份重要的环境保护规划，它不仅规定了“经济社会发展的重要目标”，这些目标包含了与环境保护直接相关的目标，比如“可持续发展能力”方面的指标、关于“优化发展能源工业”的规定、关于“大力发展可再生能源”的规定等，都具有有效保护环境的意义；而且它在“促进区域协调发展”方面做了一系列环保规划或与环保有关的规划：在西部地区“继续推进退牧还草、天然林保护等生态工作”、“加强青藏高原生态安全屏障保护和建设”等环保规划；在东部地区“加强耕地保护，发展现代农业”，“提高资源特别是土地、能源的利用效率，加强生态环境保护”，也是环保规划。

《十一五纲要》不仅对环境保护工作做了规划安排，而且其规划是以相关财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、绩效评价政策等作保证的。《十一五纲要》第20章第5节规定：“财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。投资政策，要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。产业政策，要引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设；引导限制开发区域特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。土地政策，要对优先开发区域实行更严格的建设用地的增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地的供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。人口管理政策，要鼓励在优先开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿、平稳、有序转移。绩效评价和政绩考核，对优先开发区域，要强化经济机构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。”这些政策对有关环保规划的落实无疑会发挥强有力的保障作用。

(三)以循环经济法理念设计人与自然和谐的区域环境保护制度

按照物质闭路循环的构想，应降低人类活动对环境的影响，追求人与自然的和谐，实现新型环境保护。如果说“末端治理”时期的环境法是针对已产生和将产生的污染作“末端”的防治，做的是点上的工作，清洁生产法时期的环境法在生产、流通、消费、废物处置等的全过程采取预防措施，做的是一条线上的工作，那么，循环经济法时期的环境法则把“生产一流通一消费—废物处理”这样一个线性过程规范为一个没有终点的循环往复的运动过程。循环经济是物质闭环流动型经济的简称，是一种以物质闭环流动为特征的经济模式。循环经济法就是有关“调整因循环经济活动所形成的社会关系”的法律。从经济过程的角度看，循环经济法通过减少

资源消耗、产品的再使用、废弃物的再循环(即所谓3R原则)，最大限度地减少废物排放，减轻环境负荷。经济过程不只是一个物质流动过程，还是一个物质流动与社会生活相伴随的复合过程。也就是说，要实现经济过程中的物质闭环流动，必须有相应的社会过程相伴随。比如经济过程中的再循环在经济上的实现要以社会接受再循环产品为条件。循环经济法就是通过规范社会行为的方式确保物质闭环流动经济模式的顺利运行。日本于2000年4月制定《推进建立循环型社会基本法》，按照该法的规定，循环型社会指通过抑制产品成为废物，当产品成为可循环资源则促进产品的适当循环，并确保不可循环的回收资源得到适当处置，从而使自然资源的消耗受到抑制，环境负荷得以削减的社会形态。在这个社会里，不仅生产者对环境的保护负有责任，而且国家机关、各种类型的消费者都负有保护环境的责任，所有社会主体都应按物质闭路循环的要求对实现物质的闭路循环负责任。《环保决定》专门规定“发展循环经济”一项，它要求各部门、各地区“把发展循环经济作为判断各项发展规划的重要指导原则，制定和实施循环经济推行计划，加快制定促进循环经济发展的政策、相关标准和评价体系，加强技术开发和创新体系建设”，按照“减量化、再利用、资源化”的原则，“根据生态环境的要求，进行产品和工业区的设计与改造，促进循环经济的发展”。按照《环保决定》的规定，在生产阶段，生产者有“节能降耗，实行清洁生产”的责任；在废物产生环节，按照“生产者责任延伸”的原则，产品的生产者对“废物的循环利用”仍负有责任；在消费环节中，一般消费者有责任接受“环境友好的消费方式”，政府有实行“绿色采购”的责任，全社会对“再生资源回收利用”都负有一定的责任。《环保决定》规定的“发展绿色建筑”、“建设节水型城市”等等，都需要有消费者、政府管理部门、企业的广泛参与。至于“生态省(市、县)、环境保护模范城市、环境友好企业、绿色社区、绿色学校等创建活动”都需要相关社会主体付出努力。上述要求和活动等，虽然其具体内容各不相同，但他们都处在物质闭路循环的一定环节上，都有利于物质闭路循环的实现。日本《推进建立循环型社会基本法》规定“垃圾生产者责任”，是希望所有消费者做减少垃圾生产的努力，以便减少垃圾产生量。我国《十一五纲要》要求：“规范并减少一次性用品的生产和使用”，这一规定所追求的“节约材料”体现了《十一五纲要》所认可的“减量化、再利用、资源化”的原则。

四、结论

循环经济是我国经济社会持续、和谐发展的科学选择，更是西部地区社会经济发展必然要选择的模式。由于西部生态问题突出，对本地区和全社会的影响具有长远性、不可逆性，所以，应当在《循环经济促进法》的框架下制定新的生态环境法律制度。第一，加强对区域性生态问题的重视，因为它同时也具有全国性甚至全球性；第二，要充分认识到在循环经济法治时代，生态环境保护的特点是从源头上、整体上系统实现社会、经济协调可持续发展，不再是单一的环境保护。

[责任编辑霍丽]