李　怀　赵万里

摘要：制度有着自己的“生命周期”，存在着效率递减的规律，超过一定的临界值，就会出现危机，进而产生制度变迁。中国食品安全规制制度在频繁的食品安全事故中经历了相继的制度变迁。在制度变迁中，体现了制度设计的原则和要求。制度功能应建立在完善的制度体系下，食品安全规制不是单靠某一法律所能解决的。制约中国食品安全问题的关键因素是监管制度、激励制度和法律制度。

关键词：食品安全；规制；制度变迁；制度设计

中图分类号：F019.3

文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2009)10-0016-08

制度生成存在两种方式：一种是制度的自我演进，另一种是制度的人为设计。制度的人为设计是制度与人的行为的博弈结果，制度设计推动着制度变迁。中国食品安全规制制度经历了由乱到治的过程。然而，频繁发生的食品安全突发事件使人们对中国食品安全规制制度产生了怀疑。伴随着《中国食品安全法》的出台以及理论界对该法的认可和肯定，这种怀疑又被日益增进的国人信心冲淡了。笔者认为，导致中国食品安全突发问题的原因主要有两点：一是人治的监管方式；二是激励机制的缺失。这两个问题如果得不到解决，再好的法律也无济于事，而且中国食品安全也将永无宁日。

一、中国食品安全规制制度变迁

拉坦曾把制度变迁定义为：①一种特定组织的行为的变化；②这一组织与其环境的变化；③在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。诺思(1981)通过制度安排与制度环境的关系，进一步论证了制度变迁。他认为，制度安排一般在制度环境的框架里进行，制度环境决定着制度安排的性质、范围和进程等，但制度安排也反作用于制度环境。制度环境可看做是一种基础性制度安排，它也是可变的，但与其他制度安排相比，其变迁要缓慢得多。所以，新制度经济学一般把制度环境看做是制度变迁模型的外生变量。

制度有着自己的“生命周期”，存在着效率递减的规律。同任何事物的发展过程一样，制度本身也有一个产生、发展和完善以及不断面临被替代的过程。制度效率的“生命”曲线在达到一定点之后，会随着生存时间的递增而同时出现效率递减的趋势。制度效率递减超过一定的临界值，就会出现危机，进而推进制度变迁。既有制度所产生的学习效果、协调成本、调适的预期和不可逆转的投资，使得既有的制度限制了选择的可能性，即表现出一定的耐久性和稳定性，能够经受住外部环境的微小变化，除非出现危机而引起制度变迁。危机的出现，可能是制度本身的内在特性所衍生的，如制度内部累积性后果导致资产、权力角色的分配发生变化；也可能是源于环境的变化，如新技术创新的出现、外部冲击、经济交换域的增大等。关于制度的变迁主要有三种观点：一种认为决策者总是在既有制度安排上进行边际调整，制度变迁因而是渐进的，通过持续的边际调整而产生制度的变迁；另一种认为制度根本的结构变迁通常是突发性的，总是发生在危机阶段；第三种认为外部环境变化本身也许并不能引发制度变迁，而是当外部环境的变化超过某个临界值，引起内部变化，促使制度的结构变迁。

诺斯认为，经济制度之所以发生变迁，是因为在社会中的个人或集团看来承担这些安排的成本是有利可图的，其目的在于获取一些在旧制度安排下不可能得到的利润。一项新制度的初始必要条件是贴现的预期收益超过预期成本；只有这一条件被满足时我们才希望能试图改变一个社会中既存的制度结构和产权结构。推动制度变迁的力量主要有两种，即“第一行动集团”和“第二行动集团”，两者都是决策主体。制度变迁的一般过程可以分为以下五个步骤：第一，形成推动制度变迁的第一行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团；第二，提出有关制度变迁的主要方案；第三，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择；第四，形成推动制度变迁的第二行动集团，即起次要作用的集团；第五，两个集团共同努力去实现制度变迁。

制度一旦建立，就会对人的行为和具体政策的制定产生影响，影响行动者的行为及政策的制定，使得人类的大部分行为和多数具体政策“沿着既有路径延续下去”，即“路径依赖”(path dependen-cy)。Arthur从经济学的角度，用报酬递增(increasing returns)来说明制度自我增强的过程。制度一旦建立后，会以特定的方式根据参与者的物质和人力资产的情况而赋予他们不同的内在价值。相应地，参与者则沿着增加其价值的方向积累资产和发展潜能，反过来又支持了制度的扩大再生产。制度设计往往倾向于既得利益集团的利益，虽然制度可能在缺乏效率或无效率的状态下运行，最终使制度处于一种“锁定”状态。诺思(1981)指出：“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化，也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至会锁定在某种无效率的状态之下。一旦进入锁定状态，要脱身就十分困难。正如诺思所说，既有方向的扭转，往往要借助于外部效应，引入外生变量或依靠政权的变化。

诺思认为，路径依赖是对长期经济变化作分析性理解的关键。对为什么一些国家富裕而另一些国家贫困的问题，诺思的研究结论是：“由于缺少进入有法律约束和其它制度化社会的机会，造成了现今发展中国家的经济长期停滞不前。”初始的制度选择会强化现今制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总会比另辟蹊径要来得方便一些。路径依赖形成的深层次原因就是利益因素。一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中既得利益的压力集团，他们对这种制度或路径有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的变革，哪怕新制度比原制度更有效率。以英国为例，尽管早在2000年4月成立食品标准局(Food Standards Agency，FSA)的最初意图是负责“从农田到餐桌”整个食品链的安全监管，并意在实行垂直一体化管理体系，然而原有监管体制和行政的束缚，改革并没有到位，MAFF仍负责有关畜禽和农业方面的有关食品安全的监管，只有畜禽的监管即由食品标准局下属的肉类卫生局负责。

中国食品安全规制制度也经历了相继的制度变迁。国务院于1979年8月28日发布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》。1992年9月，国务院发布了《国务院关于发展高产优质高效农业的决定》，《决定》将农产品质量问题提了出来。1993年2月22日，第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国产品质量法》，1993年9月1日正式实施。1993年5月27日，国务院发布了《90年代中国食物结构改革与发展纲要》。《纲要》专门论述了食品卫生问题。1998年10月，党的十五届三中全会通过了《关于农业和农村若干重大问题的决定》，使中国农业发展转向从追求数量到追求质量和效益为中心的轨道上来。党的十五届五中全会又指出，“加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系”。党中央第一次把“食品安全”写进了中央全会的决定。为确保“菜篮子”产品长期稳定供给，提高菜篮子产品的质量卫生安全水平，保障人民群众身体健康，促