这个时候，主导改革的官员和提供政策建议的学者不得不重新回到所有制转型和产权制度的问题上了。张春霖回顾说，上世纪90年代中期左右，遭遇连续的“碰壁”，政府在国企改革的目标上开始“一点一点”地发生了重大变化。

在企业层次上，由1993年十四大三中全会提出的着力制度创新、建立现代公司制度，发展到1999年十五届四中全会鼓励实行股权多元化；在国有经济层次上，改革领导者认识到，要搞活每一个国有企业，“既没有必要也没有可能”。对长期亏损、资不抵债的企业，政府应当通过破产清算退出市场。对有发展潜力的困难企业，应鼓励被兼并、收购而重组。

在整个国民经济层次，决策者看到，既然要建立的社会主义市场经济是一种多种所有制成分长期共存的混合经济，国家必须明确“控制”哪些、“放开”哪些，要“对国有经济布局进行战略性调整”。1994年-1995年间提出了粗线条的“抓大放小”，发展到1999年正式指出“有进有退”、“有所为有所不为”。

很多地方政府官员称，他们对国企改革思路的转变就是发生在这个时期。“我们发现国有资产流失的主渠道是经营性流失，而不是占有性流失。这些年，南京市国有固定资产的净值每年以两个多亿的流量下降，企业效益赶不上折旧，这是主要矛盾。”江苏省委书记李源潮说，“要阻断这一黑洞，改革中一定要以生产力的先进性作为改革取舍的目标，不论资本所有制形式，不论外地内地，不论投资者身份，让国有资产向优势企业集中，向优秀经营者集中，向优势产业集中。……