郑浩澜

引言

根据浦东开发规划，1991—2000年为近期，规划400平方公里土地，其中集中城市化地区从38平方公里增加至90平方公里；2001—2020年为远期，其中集中城市化地区为200平方公里。[1]这意味着浦东农业用地将在较短的时间内被大量征用，浦东原有农村地区将迅速地城市化。

农地征用是国家基于公共利益的需要而有偿取得农业用地所有权的措施。正是农地征用制度为浦东快速的经济建设提供了制度上的可能。但每一次农地征用的过程都涉及到纷繁复杂的利益关系。本文的主要观点是，浦东农地征用过程中出现的问题，根本原因在于农地产权制度的缺陷，而农地产权制度的缺陷源于中国农村土地制度变迁的历史背景。家庭联产承包责任制的意义是革命性的，它使土地从生产队集中经营转变为农户分散经营。然而，家庭联产承包责任制主要是对生产经营方式的一种改变，换句话说，它与人民公社“三级所有、队为基础”的土地制度有着很大的历史继承性。

一，浦东的开发政策

浦东的开发是在一系列国家优惠政策的带动下开始的。早在1990年9月10日，上海市人民政府发布的《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》及《上海市浦东新区土地管理若干规定》就已经使国内外投资者对房产项目的投资增强信心。1991年9月16日，市政府批准市土地局制定的《上海市浦东新区土地使用费标准》及浦东新区土地等级的划分，将浦东新区土地分为10个等级并按不同用途规定收取土地使用费。……