刘楠 侯林

摘要：地方政府在突发公共卫生事件治理过程中存在重 “治理”轻 “合作”问题。本文以协同治理为研究视角，梳理出地方政府在突发公共卫生事件管理中存在的部门间合作意识薄弱、医疗资源调配机制不畅、社会组织参与合作度不足、信息发布时效性和有效性不够等问题，分析了这些问题形成的原因，提出加强政府等多主体协同治理体制建设、健全医疗资源调配体系、以数字化技术提升技术协同、加强公共卫生事件安全教育宣传等对策建议。

关键词：协同；地方政府；公共卫生事件

突发性公共卫生事件严重影响各国的经济增长和人类的生命健康安全。目前，我国乃至世界仍处在公共卫生风险的高发期，为应对跨区域公共危机事件的发生，协同治理理论从实践层面被广泛关注。目前，公共卫生协同治理的研究强调治理，忽视协同合作。本文以协同合作为研究视角，从公共卫生事件协同治理存在的现状、原因、对策三个方面展开阐述。

一、突发公共卫生事件治理的现状

（一）政府多部门间协同合作度不足

在突发公共卫生事件涉及多方政府部门利益时，政府部门的协同合作显得非常重要，协同合作可以促进共同达成治理目标。例如，在新冠疫情防控初期，地方政府与交通运输局、民航管理局等交通部门间协同合作不足，卫健委、交通运输局、民航管理局等部门间彼此数据信息不能联通，地方疫情防控部门无法准确及时获得户籍地居民出入本地的交通数据，导致在排查新冠密切接触者和阳性患者时效率低下。

（二）医疗资源调配协同机制不畅

突发公共卫生事件涉及地方各级政府、卫生行政部门、出入境检验检疫机构、教育部门、卫生监督机构、疾病预防控制机构等多地区多部门，打破了行政区划范围和各部门的权责范围，各部门和地区间掌握的数据信息等各种资源各不相同，单一政府部门在处理突发公共卫生事件时显得势单力薄，各部门和地区只有建立良好的资源和信息互通互联机制，提升地区和部门间的协调共享，才能在面对突发公共卫生事件时互帮互助共克时艰。例如，在新冠疫情期间，社会捐赠物资众多、捐款数额巨大，红十字会、卫健委和各医疗机构缺乏协同合作机制，出现了以下问题：一是红十字会等机构获得援助供应不断增多，却无法及时准确发放，导致捐助者和公众选择不经过红十字会，直接联系各大医院开展捐赠；二是在市内各大医院防疫物品和医疗物品短缺，亟需大量医疗援助物资时，红十字会援助物资却未能及时交付和处理；三是医院由于风险考虑，不敢接收个人或公司等非官方渠道援助物资，导致出现有物资援助却不敢接收的窘境。

（三）社会组织参与合作度不足

社会组织是人们为有效达到某个特定的目标建立起来的共同活动的主体。在治理公共卫生突发事件时，地方政府、社会组织、企业和公民等社会多方主体按照一定的目标、制度等建立共同活动集体。在疫情管控期间，由于各地区采取了不同防疫政策，社会组织成员不能随意跨地区活动，组织成员之间的信息交流和交往或多或少受到限制。社会组织的管理能力和保障能力均有欠缺，导致其在疫情防控中参与度较低。

（四）信息发布时效性和有效性不够

在信息时代，政府对信息的掌握是治理突发公共危机事件的关键要素之一。当突发公共卫生事件发生时，单一政府部门或者社会组织等都不能准确全面及时地掌握信息资源，容易误判公共卫生危机事件状况，不能及时做出最优的应对策略，导致灾难发生可能性增大和衍生危机的暴发。政府应借助大数据、AI人工智能等先进数字化技术，开展跨领域多学科的信息搜集、整理和分析，从而推动跨地区和政府部门主体之间的协同合作，提升公共卫生事件危机管理机制的协同效应。

二、公共卫生事件管理中协同治理机制问题存在的原因

（一）部分政府部门人员不足，行政任务重

面对公共卫生事件时，基层政府部门需要完成上级政府分配的各种任务，压力较大，而部分基层政府部门由于工作人员匮乏，部分基层行政部门为缓解人员压力，只能聘用一些非在编专职工作人员，而这些人员成分复杂，缺乏工作经验。例如，在新冠疫情暴发初期，时间紧任务重，政府部门紧急召集工作人员开展医疗资源部署、居民疫情摸排等工作。在互联网时代，群众要求实时准确通报疫情信息，给基层工作带来巨大考验，部分政府部门因为负担过重，人员不足，工作人员长期熬夜加班，导致行政效率下降，影响公共卫生事件的及时推进。

（二）医疗资源调配体系不健全，医疗物资缺乏

公共卫生事件具有突发性，对部分医疗物资需求量短时间内激增，并且具有时间短、运量大、跨地区等特点，对各地区政府、交通机构和采购、运输等各个环节提出较高要求。而突发公共卫生事件管理的调运机制不健全，无法提供充足的物资运输制度保障，导致医疗用品出现短缺，医疗资源价格严重失真。[1]例如，在新冠疫情暴发初期，医疗用品生产厂商产能不足，口罩、氧气瓶、防护服等防疫用品供不應求。

（三）应急信息共享机制不通畅，“信息孤岛”问题突出

在信息时代，能否及时掌握各地区各部门的最新动态成为处理突发公共卫生事件的关键因素。中铁集团、港务局、民用航空局等有自己独立的、完备的信息管理系统，但这些系统在地区、部门系统之间不能很好地兼容。例如，新冠疫情初期，民众多采用空铁联运、公铁联运等多种交通工具结合的出行方式，公路、铁路、航空和航运信息平台不互联互通，不利于防疫部门及时掌握每位乘客信息。此外，由于各部门之间缺乏完整统一的共建共享信息平台，在银行、商超、宾馆等互不兼容联通，政府无法及时掌握民众的密切接触信息，影响疫情防控工作开展。

（四）公众意识薄弱，社会力量参与度不高

社会组织在国内发展尚不成熟，原因是多方面的。一是由于我国长时期处于封建社会，社会力量发展缓慢，形成了国家强社会弱的局面；二是新中国成立以后，在社会主义建设初级阶段实行计划经济，国家力量在社会治理中始终占有绝对主导地位，改革开放后，中国走的是政府主导的中国特色社会主义现代化道路，关注公共领域不足，近年来，随着民众文化水平的提升，社会公众意识开始日渐增强。

三、以协同治理提升公共卫生事件管理的对策

（一）完善政府等多主体协同治理机制

1.加强法治建设。一是加强立法。政府处理突发公共卫生事件，要完善相关法律体系为保障。20世纪80年代，《中华人民共和国传染病防治法》等公共卫生法律法规相继出台，对公共卫生事件的治理提供了重要支撑，在新冠肺炎疫情期间，国家相继出台了多项指导法规，填补了应对公共卫生事件的一些制度空白。二是严格执法。在公共卫生事件发生时，地方政府要坚持预防、落实 “四早”，依据相关法规坚决执行到位。三是加强宣传。法治宣传教育重点在于提高人们的法治意识，尤其是人们的依法防疫意识。

2.完善政府部门、民间组织、企业间的协同治理体制。

习近平总书记指出：“要建立智慧化预警多点触发机制，健全多渠道监测预警机制。”一是明确政府各部门的职责，在部门内部要求权责细分，分配合理，不推卸责任，不越权执法，每名工作人员要明晰、牢记权责，形成一支责任心强的政府团队；二是做好充分的预案，相关单位根据现有工作经验，对未来可能发生的意外情况作出充分的预判，制订突发公共卫生事件处理预案；三是协调民间组织、企业等多方力量，在人员、物资、技术、信息等方面加强合作，共同应对突发公共卫生事件。[2]

3.建立考核问责职能机构。在处理公共卫生事件时，第一，政府应设立专门的监督机构，并赋予其一定级别权限，负责监督、考核、问责公共卫生治理工作，确保协调治理考核问责工作落到实处；第二，建立严格的责任追查制度，严查懒政不作为行为，主动开展巡查督查工作，严肃法规法纪，对所有工作人员开展全面的监督，对突发公共卫生事件的失职行为予以重罚，推动协同治理高效执行。

（二）加强公共卫生事件的人力资源协调

1.高度重视公共卫生事件中人力资源的协调工作。人力资源是应对公共卫生事件的关键，包括指挥人员、信息服务人员、后勤保障人员、专家咨询人员等，公共卫生治理中的人员调配工作要放在重要地位，根据公共卫生事件的严重程度、风险等级、任务强度进行评估，进而对公共卫生事件治理中的人员分配规模、调配形式作出正确科学决策。

2.建立人力资源应急管理预案。应急管理预案可以保证在突发公共卫生事件发生时有序开展工作。预案根据公共卫生事件的不同情况，从物资、技术等方面做好准备，确定应急指挥人员、现场处置人员、专家咨询队伍等相应的人力资源，并保持人力资源信息的动态更新，保证不同种类的人力资源做到相互协调、信息共享、各司其职。

3.完善人力资源的保障措施和组织协调。一是加强人力资源队伍的分类培训，提高人员的专业能力和工作水平，并为他们提供必要的物资供应、工作场所和心理咨询服务等保障措施；二是完善组织协调，根据不同公共卫生事件的特点，在不同的治理阶段采取不同的保障措施和人员调配，建立多维度多层次的人力资源建设规划。在治理初期，重点发挥卫生专家的咨询作用和决策指挥人员的领导作用，为事件处置配备相关的专家。在公共卫生事件治理的中后期，人力资源重点关注工作人员的保障措施和物资供应。[3]

（三）健全医疗资源调配体系

1.加强卫生人才和物资储备。卫生人才短缺是地方政府面临的普遍问题，存在总体人数不足、分布不均等问题，配齐建强疾控中心人才，需要建立一支数量充足、分配合理、技术过硬的公共卫生人才队伍。此外，加强应急物资的储备和调配，应急物资包括生活类物资和医疗物资，要建立公共卫生事件疫苗、药物、医疗器械及卫生防疫物资生成和储备机制，增加突发公共卫生防控经费投入，完善联动式应急医疗物资储备。

2.构建公共卫生资源联动网络。一是建立完备的多方协同的公共卫生物资调配网络。突发公共卫生事件时，医疗机构往往遇到医疗物资的短缺，解决这一难题，需要加强宏观调控，国家、省市、各部门之间建立公共卫生资源联动协调平台，发挥公共卫生资源协调平臺的联动作用，建立一个互通互联的资源协调网络，调配卫生资源富裕地区向资源不足地区进行资源转运，加强医疗物资和人民生活用品的流动，保障市场供应，确保社会稳定。二是建立公共卫生资源协调平台，设立公共卫生科研基金，完善技术支持体系，大力鼓励科技创新。

（四）以数字化技术提升技术协同

一是搭建地方的数字化信息平台。疫情数据涉及医疗系统、交通系统、电信系统等多个行业和多个地区，公共卫生数字化信息平台可以通过海量信息整合、数据挖掘等功能，为政府决策判断提供数据支持，并根据实时更新的数据和结果反馈，及时调整疫情防控政策。二是建立信息共享机制。地方数字化信息平台是疫情防控工作的智慧大脑，不仅要供政府等部门使用，也可以向居民、医疗机构等社会层面开放，便于他们掌握本地区的疫情防控信息，进而实现信息共享，提高疫情防控效率。

（五）加强公民的公共卫生事件安全教育宣传

一是定期组织突发性公共卫生事件演习。应结合此次新冠疫情防控经验教训，定期组织不同规模的突发公共卫生事件演习。二是加强公民公共卫生事件安全教育。通过线下宣传和新媒体传播公共卫生安全防范知识，加强公共卫生事件安全教育宣传，增强居民对公共卫生事件的防范和应对意识，用正确的方法和心态面对公共卫生事件。

四、结束语

公共卫生事件跨区域发生将成为不可改变的趋势，传统的高成本、低效率、单方面的地方政府治理模式不能适应当前的形势。本文运用协同治理理论，提出了完善政府等多主体协同治理机制、健全医疗资源调配体系、加强宣传教育等一些方案建议，利用数字化技术，通过智能化、数字化手段解决公共卫生治理面临的难题。

参考文献：

[1] 周叶琳.协同治理视角下公共卫生事件管理研究：以张家港市新冠疫情防控为例[D].咸阳：西北农林科技大学，2022.

[2] 赵帅.突发公共卫生事件多主体应急协同治理研究：以新冠肺炎疫情为例[D].郑州：郑州大学，2021.

[3] 谷佳伟，张骏，郑彬，等.基于共生理论的公立医院医防融合问题剖析与路径探讨[J].中国医院管理，2020，40（12）：1-3.