孙健程

摘要：基层社区作为我国社会治理的基础性治理单元和实践场所，是社会治理的重点和重心。我国东北地区资源衰退型城市后单位社区在治理模式转型过程中陷入治理资源缺乏的困境。本文以黑龙江省Y市G社区为例对后单位社区的治理困境进行研究，分析困境的成因，提出社会工作者应使社区形成居民参与和社区社会资本相互促进的 “正循环”的介入策略，并给出具体介入措施，以帮助后单位社区走出困境、改善社区治理模式。

关键词：社区治理；后单位社区；社会资本理论；社会工作

基层社区作为我国社会治理的基础性治理单元和实践场所，是社会治理的重点和重心。党的二十大报告指出：“要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能……要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，加快推进市域社会治理现代化。”[1]我国东北地区工业历史悠久，矿业、林业资源曾经十分丰富，经济发展曾经高度依赖林业、矿业资源的开发，存在大量的资源衰退型城市。根据国务院 《全国资源型城市可持续发展规划 （2013—2020年）》，我国共有67个资源衰退型城市，其中东北地区共有18个资源衰退型城市。[2]这些城市林业、矿业资源的开发一般以大型国有企业为主，这就导致东北地区的国有企业曾经十分发达，产生了大量依托国有企业单位形成的单位社区。随着国有企业改革的不断深化，这些社区逐渐被单位移交给地方政府管理，变为后单位社区。由于社区长期依托单位而存在，这类社区在治理上出于惯性仍然主要由地方政府进行管理，陷入了不适应现代社区治理模式、治理资源缺乏的困境，具体体现为治理主体单一、居民参与不足、社区社会资本流失，给基层社区治理现代化造成了极大的阻碍。

本文以黑龍江省Y市G社区为例，对后单位社区的治理困境进行研究，在社会资本理论视角下，指出社区的特征与治理困境，分析治理困境的成因，提出社会工作介入困境应有介入逻辑和具体措施。本文认为，后单位社区陷入困境的主要原因是社区社会资本的缺失与主体参与的缺乏相互作用下的 “负循环”，同时社工应当采取措施改善居民参与，使社区形成社区主体参与与社区社会资本积累相互促进的 “正循环”。

一、G社区的特征与治理困境

（一）G社区简介

后单位社区起源又脱胎于单位制社区，其管理和福利曾经由单位负责，一般由原单位配套居民区转变而来，常以单位名称命名，在相关行政改革后，这类社区被移交给地方政府管理，但在社区治理和社区发展模式上仍然保留大量单位制社区的特征。[3]G社区是典型的后单位社区，位于黑龙江省Y市南部某区，曾为地方钢铁国企X厂配套社区，现有居民约4 000户，常住居民约1.2万人，其中外来流动人口约1 800人，社区60岁以上人口占比约38%，居民主要为X厂职工及家属。X厂曾为省直属国有企业，兴建于1966年，有 “省钢铁脊梁”的美誉，20世纪末期全厂有正式职工及临时工约1.1万人。X厂于2005年按照国家国有企业改革有关政策改制成为私企，G社区随之移交地方政

府管理。

（二）G社区的特征

第一，“单位”仍然对社区保持着影响力。在G社区改革之前的几十年里，服务于社区的医院、学校、派出所等公共服务设施全部由X厂进行行政管理。社区大多数居民都有或曾有单位职工或职工家属身份，这些居民的许多社交关系是通过在单位任职的途径建立的，社区居民对X厂仍然有很高的认同感。

第二，社区经济发展处于从依赖 “单位”向依靠旅游和高科技制造业的转型过程中。G社区经济发展曾经完全依赖X厂，近年来随着东北经济发展的转型，旅游业在不断发展，同时地方政府引进了数家高科技制造企业。但是目前旅游业和高科技制造企业规模有限，发展处于萌芽状态，对社区经济和就业的提振作用有限。社区的经济发展目前仍然高度依赖已经改制的X厂，处于经济发展的转型过程中。

第三，社区居民以中老年人口为主。受到东北地区铁矿资源枯竭和国家供给侧改革政策影响，X厂停止了一直以来的产能扩张趋势，同时采用先进的生产设备，大大节省了人力，能提供的就业岗位锐减。G社区所在地方旅游业和高科技制造业目前能容纳的就业人口十分有限。因此，社区年轻人口大量外流，目前社区居民主要为 “上有老、下有小”的中年以及退休老人和孩子。

（三）G社区的治理困境

G社区难以适应现代化社区治理模式，陷入治理资源缺乏的困境，主要体现为以下三点：一是社区治理主体单一，依赖 “行政包办”。社区治理高度依赖政府主导，社区治理缺乏社会组织、社会工作者、慈善组织、志愿者等主体参与，社区事务由政府包办，缺乏其他主体的参与。尤其在社区决策上，仍然是由政府 “拍板决策”。而在社区治理资源上，社区依赖政府的财政投入和政府派遣到社区的 “下沉干部”所带来的资源。二是居民社区参与不足。居民普遍缺乏社区治理参与意愿、参与能力和参与渠道，参与社区事务积极性不高且不知如何参与。居民对参与社区事务的认知普遍存在问题，认为社区治理是政府的责任，普遍认为参与这些事务是 “充当免费劳动力”“费力不讨好”，认为社区活动是地方政府为了 “完成任务”“应对上面考核”。同时，居民习惯于在单位主导下参与社区事务，对如何作为社区治理的主体和社会组织成员参与治理知之甚少。三是社区社会资本不断流失。在社区变迁过程中，社会资本不断流失，社区原有的社区规范逐渐失效，社区关系网络和单位社区共同体意识不断萎缩，而新的社会资本过少，进而导致社区主体参与意愿、参与能力的降低以及参与渠道的萎缩。以上问题导致社区治理资源的不足，进一步导致社区环境恶化、社区人口流失等其他问题。

二、G社区治理困境成因分析

社会资本理论认为，社区社会资本是城市社区中社区各参与主体在社区交往活动中产生的，社区正式规范和非正式规范促进社区集体行动实现和社区发展的关系总和。[4]根据社会资本理论，G社区从单位社区到后单位社区的转变让社区原有的依托于单位的社区社会资本流失，社区社会资本的缺失导致社区主体参与的缺乏，而参与的缺乏又进一步导致新的社区社会资本无法产生，陷入社区治理的 “负循环”。具体来说，陷入困境的原因有以下三点。

（一）社区治理规范的缺失

G社区作为后单位社区经历的社区变迁带来了社区规范资本的流失。过去，G社区治理完全以单位为主导，单位在对社区的行政管理和公共服务提供中逐步确立起了社区正式的制度规范资源。随着社区移交地方政府管理，依托于单位行政管理的制度性规范逐渐废止或失效。而在非正式的规范方面，改革前的社区是由单位职工及家属构成的熟人社会，依托于单位形成了 “X厂精神”这一国企社区特有的文化伦理和治理传统。单位的解体和社区产业多元化，使社区共同体意识逐渐萎缩，社区非正式规范也随之流失。由于缺乏社区规范的引导，社区主体对自己在社区治理中的权利和义务以及应当如何参与社区治理并不了解，导致社区主体参与社区事务的能力下降。

（二）社区社会组织的缺乏

G社区内部的自组织多为 “秧歌队”“广场舞队”这类规模不大的兴趣组织，以社区公共活动和公益服务为主旨的社会组织则十分欠缺，只有数支依赖政府主导、不能独立运作的志愿者队伍。社区居民对社区组织并不了解，缺乏参与社区组织的积极性，仅将其视作以朋友关系维系的娱乐团体或者政府意志的延伸。目前，仅有的社区社会组织不具备独立运作和作为主体参与社区治理的能力，只能被动配合政府的治理。同时，由于政府对社区事务的单极治理，导致社区居委会在社区治理中只能充当 “助手”的角色。因此，社区社会组织无法提供社区居民参与的渠道和平台，阻碍了居民的社区参与。

（三）社区事务的“政府包办”

由于社区其他主体社区参与的缺乏，导致社区治理中政府成为唯一的主导者，而社区居民在政府的动员下被动式参与社区活动，社区产生了形式化明显的 “展示性治理”，即治理活动的目的主要是为了满足上级机关的考核要求。[5]从社区活动的内容来看，社区活动的第一目标是为了满足對外宣传和政绩的需要，真正体现社区居民意愿且能够促进社区治理的活动不够优先。社区治理活动内容的偏差让社区居民对参与社区活动产生了抵触情绪，产生了不利于社区活动开展的舆论氛围。从社区事务的参与方式来看，政府对社区事务的包揽使社区其他主体缺乏参与社区治理的空间，只能在政府主导下进行体力劳动和配合宣传，没有可以独立参与的社区事务，导致社区其他主体在社区治理上产生 “等政府、靠政府”思想，丧失了参与的动力。

三、社会工作介入困境的服务路径

（一）介入策略

根据我国社会治理发展趋势和国家有关文件精神，G社区作为后单位社区有改善社区治理的需求，具体来说就是：走出困境，增加参与主体，提升居民参与度，丰富社区社会资本，切实转变为现代化社区治理模式。社会资本理论认为，一方面富集的社会资本能够吸引居民投身社区事务和公共服务中，另一方面社区居民对社区事务的有效参与能够实现社区层面社会资本的增殖，从而推动社区的治理和创新。[6]因此，社工应当通过协助扩展社区参与主体、培育社区组织、确立社区规范、倡导社区企业参与等措施改善居民参与、丰富社区社会资本，使居民在参与过程中逐渐形成新的社区规范和关系网络、增强社区认同，从而实现社区社会资本的积累，而积累的社会资本能够反过来吸引居民社区参与，使居民参与和社区社会资本相互促进，形成社区治理的 “正循环”。

（二）具体措施

第一，协助社区增加治理主体，变单极治理为多元参与共治。社工应当协助社区搭建居民议事会等社区协商共治平台，由社区多元主体对社区实现协商治理，从而使社区活动能够真正满足社区成员的意愿，使社区成员能够在参与社区公共事务的过程中增强社区认同，进而激发社区公共性行动，形成社区参与和社区社会资本的 “正循环”。

第二，培育社区组织，丰富社区关系网络。社工应当培育社区社会组织尤其是以公共服务、公共活动为宗旨的社会组织，对社会组织骨干人才进行培训赋能，协助社会组织独立运转。同时，社工应进行舆论宣传和引导，提升社会组织参与社区治理的合法性，扩大其在社区的影响力和认可度。社区组织可以为社区居民提供参与渠道，同时通过社会组织的建立可以丰富社区关系网络，促进治理主体的互动，从而有助于社区社会资本的积累。

第三，制定 《社区居民公约》，培育社区意识。社会工作者应当协助社区居民共同制定 《社区居民公约》等制度性社区规范，实现对社区规范的重塑。同时社工应加强对社区舆论氛围的引导，树立居民榜样、进行行为引导，营造良好邻里关系，塑造和谐社区氛围，从而使居民产生基于社区家园的共同体意识。

第四，倡导社区企业作为社区治理主体，积极参与社区事务，发挥影响力，为社区治理提供资源。社区企业参与社区事务有助于履行企业社会责任、维持企业形象，增强员工认同感和归属感。另外，社区企业充裕的物质资源有助于社区居民的动员和社区活动的开展。尤其社区原所属单位X厂对社区居民有巨大影响力，X厂对社区治理的参与能够有效带动社区居民参与社区事务。

四、结束语

后单位社区治理是一个复杂的社会问题。后单位社区治理困境的解决不仅需要社会工作者从改善居民社区参与、丰富社区社会资本两方面进行介入，也需要政府、社区社会组织、社区居民等多方主体共同努力。

参考文献：

[1] 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2022-10-25].中国政府网.https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[2] 国务院办公厅.国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）的通知[EB/OL].[2013-12-03].https：//www.gov.cn/zfwj/2013-12/03/content_2540070.htm.

[3] 杨帅.社区治理视角下 “后单位社区”居民参与研究[D].长春：东北师范大学，2018.

[4] 李勇.社会资本理论视域下居民参与社区治理研究[D].长春：华中师范大学，2022.

[5] 田毅鹏，张帆.新时期基层社区 “展示性治理”的生成及运作[J].学习与探索，2016（09）：37-44.

[6] 李梦莹，刘博.基于社会资本提升的收缩型城市 “后单位”社区的治理创新路径：以黑龙江省S市L社区为例[J].黑龙江社会科学，2023（02）：77-86.