□文/冯文靖 赵 华 李欣遥

（1.广西民族大学政治与公共管理学院；2.广西警察学院公共管理学院 广西·南宁）

［提要］ 为构建东巴凤区域一体化发展格局，推动地区协调发展，加快革命老区振兴，通过剖析当前经济发展、基础设施建设、一体化项目实施等方面存在的现实困境，围绕公共服务提升、红水河航道开发、区域品牌打造、特色产业发展等方面，依托当地资源优势，积极探索区域一体化发展实践路径，为东巴凤三县加快构建大健康产业实验区、“红+绿”发展示范区提供理论思考。

东巴凤地处广西壮族自治区西北部，是东兰县、巴马瑶族自治县和凤山县的简称，位于河池市境内，是红水河长寿带核心区和世界长寿养生资源富集区，由于该区域在地图上呈三角形状，因此也被称为“长寿金三角”。近年来，河池市着眼于革命老区建设，提出了东巴凤区域一体化发展战略，并得到有效实施。东巴凤三县作为一体化发展的主战场，要紧紧抓住这一发展机会，紧扣“一体化”“高质量”等关键词，聚焦大健康、大旅游，把红色文化资源、长寿养生资源、自然生态资源融合打造成新动能、新业态，有效带动经济要素在三县乃至全市的深层流动与高效集聚，推动东巴凤区域一体化发展取得新成效。

一、东巴凤区域一体化发展现实意义

（一）激活区域优质资源，澎湃红色热土。东巴凤是一块资源丰富、特色鲜明的风水宝地，区域内各种优厚资源值得去深度挖掘与科学利用。虽然三县在2003 年基础设施大会战、2013年旅游基础设施三年行动计划以及脱贫攻坚战等时期均取得了阶段性、历史性发展成果，在基础设施、民生福祉、产业发展、生态保护与开发等方面也实现了较大提升，但在东巴凤区域一体化发展战略提出之前，三县在发展上常常处于“各自为战”的建设状态，其自然生态资源、民族文化资源、红色文化资源未能够得到统筹开发与建设。因此，在这种情况下，就必须借助东巴凤区域一体化发展这一重大政策举措，积极推动三县联动合作，实现全域“资源+”共建、共享，让东巴凤这一厚重的红色土地亮起来、红起来、热起来、活起来。

（二）促进三县协调发展，实现经济增长。近年来，围绕东巴凤三县振兴与发展的相关政策相继推出，并得到持续深入落实，三县基本面貌发生了很大变化。但受滞于三县在中国革命中作出的巨大牺牲、解放前反动势力的严重破坏等历史因素，边缘区、边远区、人口少、底子薄等现实因素，以及高山低谷、山路崎岖、贫穷荒凉等自然因素，东巴凤地区整体建设状况和全区、全市其他县（区）相比依然存在发展落差，区域内卫生医疗、基础教育、交通建设、公共服务设施等方面仍然较为薄弱，三者在县与县、城与城、城与乡、乡与乡之间也存在着较大的发展差距，区域创值增收步伐较缓、发展不协调现象突出。因此，三县在新时代必须抓住新机遇，寻求新的经济增长点，从全域的发展视角出发，加强三县互动交流，创造最大合力，大力加快三县协调化、一体化发展建设步伐。

（三）巩固脱贫攻坚成果，助力乡村振兴。东巴凤作为最为典型的“老、少、边、山、穷、库”地区，在脱贫攻坚时期，是国家扶贫开发重点县和深度贫困县，三县人民饱受贫困折磨，经过多年斗争，终于在2020 年5 月，三县同时退出贫困县序列，老区建设取得了阶段性胜利。但受地区贫困面大、贫困程度深、社会整体事业发展滞后以及疫情持续反复等因素影响，东巴凤地区脱贫基础还不够牢固，返贫、易贫风险仍然存在，防返贫任务也十分艰巨。因此，如何在脱贫攻坚战胜利之后，有效补齐东巴凤地区发展短板，将脱贫攻坚成果有效转化为助力当地乡村振兴的不竭后劲，这就需要切实下好东巴凤一体化发展这一盘大棋、活棋、好棋，并从全域建设发展的理念出发，以三县一体为战略，在乡村振兴的新征程上，助力东巴凤地区获得更多成功。

二、东巴凤区域一体化发展实施困境

（一）思想认识较差，全域协作联动不足。东巴凤一体化发展是河池市继大会战、大行动、脱贫攻坚与乡村振兴之后又一热门的政策话题，但是由于这一重大利好政策才刚刚落地，相关具体举措也还在研究之中，一些县级部门以及辖区内的乡镇在推动东巴凤区域一体化发展上意识薄弱，没能树立一盘棋思想，被动作为明显，工作内容局限。同时，三县在共筹、共谋、共建、共享体制建设上需要进一步发力，以大健康、大旅游、大产业为发展基调的全域建设理念有待进一步深化，县与县之间、县域内部门之间沟通仍不顺畅，工作脱节情况严重，跨地区、多部门协作联动用力不够。因此，如何在多元治理格局下让共性与个性相得益彰，实现全盘驱动、齐头并进，还亟须三县进行紧密的探讨与行动。

（二）经济建设滞后，三县发展差距明显。近几年，三县通过打造旅游产业、特色种植以及畜牧养殖等方式，经济收入取得持续增长，但整体发展状况与全市其他县（区）相比仍有发展落差。以2021 年为例，河池市11 个县（区）生产总值的排名中，巴马县位居第四，东兰县、凤山县则是分别名列最后两名，两县远在巴马之后，其生产总值之和也不及巴马，三县整体经济发展水平在河池市仍然处于较低的位置，其经济发展状况仍不容乐观。同时，三县在两两之间还存在较大的经济生产总值落差，东兰和凤山两县的生产力、吸引力相对不足，人、财、物等经济发展要素也比较聚集于巴马，尽管东巴凤三县一体共生，但是依然存在三县总体发展差距较为突出、极化效应明显的问题。

（三）项目质量不高，旅游开发深度不够。近年来，三县根据自身条件，各自利用红色资源、长寿康养文化、地质生态环境等优势，发展了一批旅游产业，但这些旅游项目无论是从规划上、设计上，还是实效上、获利上，都具有一定的局限性，项目谋划整体质量不高，一体化关联项目较少，这些旅游项目缺乏统一整合管理与组织规划，欠缺深度融合与互动，同时由于项目建设资金并不充足，也就导致了虽然有一定量的旅游产业落地生根，但是却还没能够达到发芽、开花、结果的实效状态，旅游项目发展体量少、发展质量不高、发展无序、缺乏文化效应等问题明显，一些彰显东巴凤特色的旅游内容仍在设计之中，旅游产品档次浮于中低档层次，难以满足多元化的消费需求。

（四）基础设施薄弱，公共服务质量偏低。东巴凤地区现阶段还存在着基础设施薄弱、公共服务质量偏低的问题。一是道路交通有待完善。东巴凤区域主要交通干线到景区之间的连接道路质量等级不够、通达性不足，具备良好交通设施的二级、三级公路建设还在推进中，道路质量亟须提升。二是配套设施缺乏。由于以往景区开发力度不够，景区内大型游乐设施、观景设施、户外扩展设备、旅游标识、景区特色道路比较缺乏，旅游活动内容较少、形式偏低，覆盖东巴凤全域的游客咨询集散中心与游客管理调配系统仍在设计之中。同时，在大健康养生方面，缺乏大型的综合康养机构、品牌医疗单位；在交通形式上，缺少景与景、景与城、城与城等点线面结合的旅游专线、专车；在旅游机构上，东巴凤地区涉旅企业仍处于小、散、弱的发展状态，民营资本、社会资本融入较浅，缺少实力强劲的旅游企业集团。可以看到，未来东巴凤地区还需围绕基础设施方面，进一步提升公共服务水平，提升区域综合承载能力。

三、东巴凤区域一体化发展实践路径

（一）放大发展格局，凝心聚力统筹谋划

1、健全机制，科学布局。河池市要根据发展内容，尽快在已成立的一体化发展工作领导小组基础上，联动三县自然资源局、交通局、农业农村局、乡村振兴局等部门，分别设立交通、生态、产业等组织实施机构，启动交通建设一体化、生态保护一体化、投资融资一体化等系列专项规划编制工作，从统筹考虑区域发展各要素、各层次、各阶段的顶层设计到针对问题、具体实施的底层逻辑，以党政引领，加快建立健全区域统筹、三县合力、多部门协作的新型领导机制、管理机制、工作机制，出台东巴凤一体化发展相关联席会议制度、议事制度，并持续加大政策支撑，落实资金保障，加强统筹谋划，做到科学布局。

2、压实责任，联动合作。东巴凤三县要根据《河池市东巴凤区域一体化发展实施方案（2021-2025 年）》，自觉拓宽发展视野、放大发展格局，凝心聚力做好统筹谋划，并结合区域实际，创新工作思维，细化实施方案，明晰工作内容，逐级落实责任，以建立经济圈、旅游圈、文化圈为重心，以基础建设、景区发展、品牌打造、产业提升等为发展主线，共同打造绿色健康示范区、生态旅游示范区、特色文化示范区。

（二）加强基础建设，增进区域民生福祉。在推动东巴凤区域一体化发展进程中，要紧紧抓住“人民至上，增进民生福祉”这一中心命题，围绕文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等公共事业，加强基础设施、公共设施等方面建设，有效提升区域公共服务水平。

1、加大交通建设力度。重点推进国道G323 东兰至巴马、国道G243 凤山至巴马二级公路改扩工程的建设工作，加快落实巴马那社至凤山江洲、凤山三门海以及东兰巴拉至武篆红色旅游景区等二级、三级公路项目建设工作，增加专线、专车数量，完善公交线路标识牌、站点以及安全防护设施等相关配套设施，持续优化城与城、城与乡、乡与乡、景与景之间的交通网，让东巴凤地区道路网格化、网络化，为推动资源流动、城乡互动、区域联动打下坚实基础。

2、推动区域资源流通。通过合理配置区域社会公共资源，加大乡镇教育、卫生、养老等公共服务供给，积极开展“厕所革命”、公厕建设、旧房改造、污水治理、生活垃圾处理、村容村貌整治等便民惠民工程，着力解决老区人民急难愁盼问题，从全域视角，建立健全东巴凤区域基本公共服务体系、公共文化服务体系、城乡公共卫生体系、就业服务与保障体系等，加快区域优质公共服务资源在三县流动、互融、共享，持续推动老区民生福祉再上高度、再升温度。

（三）依托水域优势，提升景区发展质量。东巴凤三县依山傍水，沿着红水河主流或其支流而建，域内各景点主要依附在红水河周围，打通红水河航道，让红水河整个流域复航，能够有效缓解东巴凤地区陆路交通压力，能够把分布在东巴凤区域以及上下游地段的旅游景点串联起来，并成为推动三县乃至河池市经济发展的又一重大主力。因此，要围绕这一宝贵资源，做好“治山理水、显山露水”大文章，打造出一条独具生态特色、突显流域文化、彰显国际影响力的东巴凤水上千里画廊。

1、东兰至巴马流域。在东兰县坡豪湖至巴马县盘阳河这一段红水河流域上，要紧紧围绕坡豪湖、红水河第一湾、赐福湖等沿线景区，增设景观节点，扩大景点规模，在其观景沿线或平坦腹地增加越野竞技、自由行、热气球、民族舞会、民俗节庆等游玩活动；在内河浅水区域增加水上乐园、主题公园、游艇比赛、运动表演等娱乐项目；在有开发条件的河两岸、码头旁、浅滩处、支流处做一些突显沿线民族文化、乡村文化的亲水设计、景观小品等，集中做好这些沿线景区的游玩设施、服务项目、旅游活动的升级工程。

2、巴马至凤山流域。在巴马县盘阳河至凤山县三门海这条景区线上，要充分利用好伏流、溶洞、河谷等地貌孕育出的洞河长寿景观，以巴马盘阳河流域为重点打造龙头景区，整合三门海、洞天福地、百魔洞、百鸟岩等景区资源，联动命河、水晶宫，以创建国家AAAAA 级旅游景区为抓手，把旅游景区开发与水土环境整治相结合，融入到当地乡村振兴建设和大健康产业发展中去，打造一批集旅游观光、水上运动、民族文化、休闲养生为一体的特色度假小镇，并积极创建以长寿文化体验与养生度假为主要功能的世界级旅游景区。

3、三县至外围全域。在谋划东巴凤地区红水河流域航线发展规划时，河池市也要站在全市发展的高度，顺着红水河走势，将天峨县龙潭天湖、都安县三岛湾分别作为河池市内红水河上游端南下、下游端北上东巴凤三县的重要始发港，把红水河途经天峨县、大化县、都安县的流域纳入整个红水河黄金水道建设工程中来，并分景区节点、分航行时段、分游轮种类，提供不同层次的水上观光旅游需求。同时，在整个大航行区域上，考虑引入国内外著名内河游轮运营公司，如世纪游轮、维京游轮、名人游轮，重点瞄准家庭、康养、商务、生态等中高端需求消费群体，开发红水河流域1，000 吨级以下的3.0 版康养度假游轮，并积极打造成中国内河康养度假游轮前列品牌。