□文/张 槊

（青岛科技大学经济与管理学院 山东·青岛）

［提要］ 以人口流失为主要特征的城市收缩现象在我国已经出现，人口收缩型城市的不断扩张影响我国城市建设和经济发展。城市收缩现象最早出现在早期工业化国家，形成和发展了系列应对城市收缩的实践经验与理论。本文在分析这些应对经验的基础上，参考其优缺点，同时立足我国国情，提出适合我们自身的措施，以应对城市人口收缩。

在高质量发展与人口负增长的背景下，我国部分中小城市正在经历城市人口收缩，持续的人口流失将导致生产效率下降、人力资本降低、土地空置以及经济发展停滞等问题。因此，如何应对城市发展中人口收缩这一新的难题成为亟须解决的新问题。从国际城市发展经验来看，西方城市收缩问题早已显现，并取得了一些理论和实践成果，因此我国的人口收缩型城市应当从中吸取经验，并立足自身国情和经济发展阶段，采取相关措施，努力实现城市经济、人口的健康发展。

一、人口收缩型城市研究现状

（一）国际研究进展。根据国际城市收缩相关研究文献分析，可将城市收缩研究热点归纳为城市收缩现象概念的界定、收缩成因等方面。由于城市发展阶段存在差异，国外发达国家的城市较早经历了城市收缩过程，因此在相关研究方面起步较早，也取得了较为丰硕的成果。城市收缩这一概念最早起源于德国，用来描述在经历去工业化后城市出现的人口流失现象。因此，城市收缩现象最初用城市人口规模减少作为衡量标准，尽管在以后的研究中从经济、社会、人口等多维度对城市收缩现象进行了完善，但是持续的人口流失是城市收缩的表面特征，也是判定城市收缩的核心指标。此外，包括收缩城市国际研究网络、收缩城市项目以及席林等人在内的多数机构和学者均将人口流失作为城市收缩的衡量标准。因此，从这个角度来看，城市收缩就是以人口流失为主要特征的城市人口收缩，从而形成人口收缩型城市。

由于发达国家部分城市已经历过不同程度的城市收缩问题，因此学者们对其成因也进行了大量研究，多数学者认为城市收缩的动因是多维度的。尽管导致城市收缩的因素是多方面的，但在不同发展阶段，不同国家的城市，甚至同一国家不同类型的城市，导致其收缩的主导因素也存在较大差异。目前国外对其成因的相关研究主要从去工业化、老龄化、郊区化、政治和制度变革以及自然灾害和全球化等方面进行解释。其中，去工业化带来的经济转型和人口流失是欧美老工业基地面临收缩的主要原因，而低生育率和老龄化等人口结构性问题是引发日本城市人口严重收缩的主要因素。

（二）我国人口收缩型城市现状。当前我国对人口收缩型城市的研究主要在收缩型城市的识别、成因探究等方面。与西方国家类似，在识别方法上大多以人口流失作为标准。如，龙瀛等人认为，我国有180 个城市面临收缩，即存在人口流失问题。因此，中国城镇化过程中存在增长与收缩并存现象，尤其是城市收缩问题日益凸显，同时还存在城市人口减少与空间扩张的悖论。城市收缩现象需要引起重视，其过程和应对值得深入探讨。

从导致我国城市人口收缩的成因来看，一般认为有去产业化、全球化等。目前，在中国山西等地区出现的城市收缩与区域性去工业化密切相关，即资源枯竭导致的工矿资源型城市转型、产业收缩引发的城市人口流失在我国存在；全球化引发西方单一产业地区收缩，在中国则表现为资本向沿海地区集聚，区域发展不平衡导致人口向东部地区流入，因此人口收缩型城市在我国主要分布在中西部以及东北地区。

尽管我国和欧美日等发达国家的城市在发展阶段方面存在差异性，但是在城市收缩现象的研判标准以及驱动机制等方面，我国学者立足自身特有的国情，逐步形成了符合我国城市收缩独特性的城市收缩识别及其成因的理论探讨。因此，在城市收缩的应对上不妨借鉴西方的经验，丰富我国城市发展的理论与实践。

二、应对城市收缩的国际经验

（一）收缩发生时的应对举措。在城市人口收缩发生时，西方城市也曾试图采取补贴、拆除空置房屋以及进行大规模投资等方式使经济增长率回到人口收缩前的水平。采取这些应对措施的核心理念是为了增加城市内部的就业机会，以遏制城市人口的流出。如，建立大型工业区，吸引大型企业入驻和投资，并提供一定的补贴以刺激经济增长和创造就业机会。此外，通过恢复城市中心，吸引和利用高附加值企业在市中心地区的大规模投资，形成一个新的更具吸引力的多功能商务中心区域，并改善居民的生活质量。在废弃空间利用上，西方国家的应对举措是将闲置的废弃空间以土地特许权的形式提供给有意愿的投资者。所以，在城市人口收缩发生后的应激阶段，西方国家往往利用市场规律，通过刺激需求的方式试图扭转城市人口流失带来的城市经济的萧条。这些措施是为了恢复经济增长水平而不是扭转城市人口收缩的趋势。所以，国际上的人口收缩型城市的应对措施转向能够遏制人口流失的“弹性城市”策略和城市精明收缩策略。

（二）实施弹性城市规划。面对不可逆转的城市人口收缩现象，建立更加富有弹性的城市经济结构，以增加抵御人口流失冲击的能力。弹性城市主要是通过城市内部一系列的功能和结构的转变，增加城市应对变化和外来冲击的能力。弹性城市建设的主要目标为高技能的人才、多样化的经济结构、宜居的生活环境以及良好的市场环境。例如，西班牙的阿维莱斯便实施了以此为主要内容的弹性城市规划来应对城市人口收缩。底特律采取了大规模的城市改造和产业结构调整措施，带动了当地经济的发展和城市更新，通过经济结构多样化以及利用废弃空间打造绿地提高宜居性来抵御城市人口收缩危机。

此外，发掘新型产业职能，例如将文化艺术与工业结合、在公园中植入艺术设计功能、实施文化刺激项目等也能促进弹性城市建设和丰富城市经济的多样性。在曼彻斯特，便通过创造迎合年轻人的文化场景实现城市的人口增长；在英国，利物浦利用空置机场，通过引进一家廉价航空的方式打造了一个以旅游业为主导的新的城市增长点；意大利的威尼斯也是在去工业化后通过旅游业获得就业创造与经济增长的典型案例。综上所述，以经济多样化来建立弹性城市的核心是改善和增加就业机会，实现居民生活质量的提升和城市经济的再繁荣。与城市人口收缩发生后的应激举措不同，以经济多样化促进弹性城市建设更多的是对城市人口收缩的适应性举措。

（三）城市精明收缩策略。精明收缩的核心是减量规划，即立足于人口收缩的事实，通过改造居民的生活居住环境提高人居环境质量，其目的主要是帮助城市应对人口和经济下降的挑战。更少的建筑、更少的土地以及更少的人口是城市减量规划的主要特征，精明收缩就是通过合理预测城市人口的变化，精简当前城市规模。通过对城市规划做减法，城市运行成本、资源空置率等均会有所改善。

德国的城市精明收缩策略是首屈一指的，其中最著名的是莱比锡市，它在20 世纪90 年代初就开始了一个名为“城市转型”的计划，该计划旨在减少失业率、改善居住环境、增加绿地空间，并通过拆除废弃建筑物和重新利用土地等方式与人口下降相适应。荷兰的鹿特丹通过拆除废弃建筑和重建公共设施等措施，成功吸引了更多的年轻人和企业，实现了城市发展的良好转型。此外，人口收缩型城市扬斯敦、克利夫兰以及水牛城实施的精明收缩策略主要包含以下几个方面的内容：（1）建立土地银行，进行废弃空置土地整备并以绿色空间的形式储存，以备后续开发使用；（2）鼓励居民集中居住，改善城市空间结构，提高公共服务水平的同时减少城市运行成本；（3）制定文化教育等领域的项目，以吸引社会投资、增加社会参与。

综上所述，城市精明收缩的国际经验表明，只有找到与人口和经济下降相适应的发展策略，才能实现城市的可持续发展。与短期应激举措以及弹性城市规划不同的是，城市精明收缩是从更加长远的角度来应对城市收缩，更加注重策略的长期影响。因此，精明收缩策略既有在短期中提升城市弹性或在城市收缩应激过程中的一些措施，如空置土地利用等，同时又兼具长远目光，如加强文化教育等项目投资。由于精明收缩的独特措施，回报周期一般较长，因此很难在短时间内看到政策效果，这也是精明收缩策略很难被城市管理者以及城市市民接受的主要原因之一。

三、人口收缩型城市国际应对经验的不足

弹性城市规划以及精明收缩策略的核心是通过城市规划增加城市就业岗位，减少城市运行成本，实现城市正常运转以及增加抵御外来冲击的能力。但是，积极的人口政策这个关键因素似乎被忽略了。人口收缩型城市复兴的关键因素是人才，年轻家庭以及具备一定知识技能人才的流入是人口收缩型城市复兴的前提，所以在以经济政策吸引人口实现城市复兴前需要有稳定且具有吸引力的人才政策。然而，国际经验中往往将人才吸引政策置于经济发展政策之中，忽略了人才政策与经济改革之间的逻辑关系与优先顺序。

在以建设弹性城市为目标的经济多样化过程中面临着巨大风险，可能使得原本发生人口流失的城市进一步收缩。例如日本的夕张，由于煤炭资源的枯竭，出现人口收缩现象，随后在开发以“煤炭历史村”为主题的旅游项目时导致市政府的破产，市政服务因此减少，进一步破坏了原本就已萧条的城市经济。因此，尽管可以通过多样化经济增加城市应对人口收缩的能力，但是过程中所面临的财政债务风险不能被忽视。

四、我国人口收缩型城市应对策略

（一）城市规划由增量模式向减量模式转变，实现精明收缩。从国际经验来看，人口收缩型城市的规划应当摒弃传统的增量规划模式，要坦然接受城市收缩的现实，在城市规划中做减法，以避免在城市人口收缩不可逆时加深土地空置以及公共资源浪费。根据城市人口变化和需求，优化城市空间布局，合理利用闲置土地和建筑。这就要做好空置土地的整备工作，利用现有的土地收储制度盘活空置土地资源，以公园绿地形式改善城市生态环境，增加城市的宜居性。同时，利用“减量”的城市规划引导人口集中分布，发展集约型城市，让人口活动、经济活动更紧凑，改善民生服务保障体系，整合公共服务资源，减少城市运行成本，减轻城市财政压力。

（二）优化人口结构，吸引人才回流。鼓励生育，减少人口流动的阻碍，优化人口的年龄结构；提高基础教育水平，优化人口的知识结构。与此同时，通过建立高技能人才专项补贴，培育与本地优势产业匹配的专门人才等措施，遏制人口净流出地区人口素质持续下降的趋势，为城市创新发展做好智力准备。人口收缩型城市同时可以在政策、教育、就业等方面对返乡人才提供更多的优惠和支持，进而鼓励人才返乡。通过提高城市文化氛围、公共设施设备以及环境卫生状况，提高城市的生活品质和吸引力，也是吸引人才回流的重要措施。

（三）增强央地联合，强化城市治理能力。通过政府干预，合理调配财政、金融、土地等资源，防范化解城市人口收缩带来的风险。地方政府和中央政府要统筹考虑收缩型城市人口、经济、债务、住房等方面，统筹城市建设用地指标，探索建设用地指标有偿转让机制，将收缩型城市冗余的用地指标与扩张型城市的金融资本、人力资源以及产业资源进行交换，实现资源的合理配置。城市治理应当努力提升本地公共服务水平与营商环境，营造适合年轻人创业和就业的工作生活环境。

（四）构建弹性经济体系，提高抗风险能力。应将城市收缩更多看作一种转型发展的机遇，制定有效的适应战略。利用城市收缩带来的转型契机在经济中进行“腾笼换鸟”式的改革，促进城市经济多样化发展，增加城市经济的弹性。通过产业结构升级为城市提供更多“就业机会”和增加市民的“幸福感”。充分利用原有工业基础，结合城市文化，打造城市旅游观光产业，加强城市宣传，展示城市独特的历史、文化、景观等资源，吸引更多游客前来游玩，带动城市经济发展，最终形成城市品牌，增加城市吸引力。

（五）积极融入区域发展。首先，发生人口收缩的中小型城市可以“借用规模”，利用所在城市群的首位城市弥补自身的规模弱势。其次，调整公共产品的布局，大城市和特大城市在疏解人口的同时，更重要的是要把优质的公共服务向外疏解，这样既防止区域内中小城市过度收缩，又能缓解大城市拥堵问题。