□文/安 勇 侯 苗

（1.东北林业大学理学院；2.东北林业大学经济管理学院 黑龙江·哈尔滨）

［提要］ 我国农村土地产权问题是维护国家长治久安的一个核心问题，关系到国家的和谐稳定与人民的幸福。农村劳动力在非农就业的驱动下向城镇转移，造成土地大面积的闲置与荒废，导致土地面临新的发展态势。在乡村振兴背景下，结合农村土地流转现况及流转过程中涌现的农民思想保守、土地产权模糊、政策不完备及行为不规范等问题进行研究，探索推进土地流转的实践举措，力图为农村土地制度改革提供理论指导与实践参考，从而助力于乡村振兴，推进农村农业现代化发展的新格局。

2014 年，我国出台“三权分置”政策，我国农村土地的所有权除了法律规定的属于国家的外，其余的均属于集体所有，我国土地的承包权与经营权均属于农户。“三权分置”使得土地经营权可以作为资产进行抵押贷款，让土地这一资产变得更加宝贵。2017 年，党的十九大提出乡村振兴战略，深化农村土地制度改革。2021 年中央一号文件提出要全面推进乡村振兴，并且以推进农业农村现代化为目标。而推进土地制度改革，是实现乡村振兴的重要基础，农地流转政策是实施乡村振兴战略的重要支点之一。

我国是一个历史悠久的农业大国，农业不仅是立国之本，也是维系国民命脉的重要基石。新形势下坚持乡村振兴战略，因地制宜推进农村土地流转，不仅有利于促进农民增收，而且能助推农业高质量发展。然而，现实是我国农村土地流转状况不容乐观，在一定程度上阻碍了土地流转的进程。为实现农业农村全面振兴，基于乡村振兴的背景研究土地流转进程中面临的现实困境，探寻解决农地流转问题的可行性路径，力图为实现小农经济规模化、集约化经营提供借鉴意见，从而为农业农村发展注入新活力。

一、土地流转现状

（一）土地流转的规模化。随着工业化、城镇化发展浪潮的加剧，2011 年我国的常住人口城镇化率突破了50%，而在2020 年，我国的常住人口城镇化率超过60%，这表明我国已经由农村型社会走向城市型社会，使得劳动力也由农村大量涌入城市。随着城镇化发展水平的提升，农村劳动力逐渐向第二产业、第三产业转移，使农村劳动力的结构发生了重大的转化，为农地流转创造了有利条件。根据土地流转网公布的数据，我国土地流转的面积从2011 年的2.28 亿亩增长至2021 年的5.55 亿亩，土地流转率在2021 年达到25.3%，土地流转呈现出有序增长的态势，为农业农村生产过程的专业化与集约化提供了坚实保障。

（二）土地流转形式灵活多样。随着全国土地流转如火如荼地展开，农业逐渐走向了规模化发展的道路。农地主要通过转让、出租、合作、转包及入股等形式进行流转，其中尤以土地入股形式能为农民带来明显的增收优势。比如，江苏以出租和转包为主，分地区来看，苏北转包面积比重较高，苏南出租面积占流转面积比重较高；浙江温州在不改变承包关系的前提下，由转出户将土地承包经营权转包给种粮大户，采取收下合理费用进行代耕代种的模式；在广东南海和上海奉贤则是以土地入股的形式、以市场为导向的流转模式为主。农地流转形式的灵活多样，既促进城乡融合协调发展，又推进农业农村发展。

（三）土地流转的价格有所增高。随着通货膨胀，农民从事耕种所需要的农机、种子、化肥等价格也在水涨船高，再加上粮食价格的不稳定，使农民从事农业生产的积极性越来越低，更倾向于土地流转。土地流转价格应由市场决定，由于政府的强制干预造成流转价格被抬高，流转价格也因区位、土地资源禀赋状况、流转对象及流转用途的不同而有所差异。如，江苏省海安市流转指导价格为每亩900 元左右，最高限价为每亩1，100 元左右；山东省巨野县的流转价格每亩为600～1，100 元左右，但全国农地流转的普遍价格在每亩1，000 元左右。由于农地增值潜力的逐渐显现，农民期待更高的土地流转价格，流转价格呈现逐步增长态势。

（四）土地流转的年限以中短期为主。《农村土地承包法》于2008

年颁布实施，随后陆续出台了相关土地流转政策，其中最为重要的是对土地流转年限的规定，土地流转期限最长可达30 年。农民出于对非农收入不保的担忧，不敢在土地上投入过多，目前的流转年限在5 年以下较为普遍，苏南地区的流转期限在20 年以上的比例明显高于苏北和苏中地区。一般由乡镇政府、村委会组织的农地流转签订的协议具有较长年限，而农民自发的农地流转因农产品和粮食价格的上涨、惠农补贴政策的实施而导致土地流转年限趋短，导致农业的规模化经营很难有较大进展。

二、土地流转面临的困境

（一）农民思想保守，缺乏生产技能。促进我国农村的土地朝着市场化发展，推进农村土地产权制度的改革尤为重要。我国作为农业大国，家庭联产承包责任制已经不能够很好地促进农村经济的发展，农业的广泛规模化生产与之前的小规模生产之间始终存在着矛盾：一是农民对土地拥有殷切的希望和深厚的感情，他们在土地上辛苦耕作、播种的同时，也会获得丰收的喜悦，甚至有些思想保守的农民即使将土地置之不管，任其荒芜、杂草疯长，也不愿意将土地流转出去；二是从事农业种植既要面临自然的风险，也要面临市场价格的跌涨，而大多数农民都采用循规蹈矩的种植方式，缺乏科学有效的种植技术，导致农民的收益较低，此外，一些合作社、农业种植大户所具有的经营能力不高，减缓了土地流转的进程。

（二）土地产权模糊，财产性收益偏低。农村土地确权能有效推进土地流转，从而扩大农户平均地块面积，减少土地的细碎化程度，提高农地产出。明确农地产权可以激发农户对资本投入的增加、改善土壤条件，提高农业生产水平。但是，我国农村的土地产权仍然不够清晰，一是农民选择进城劳务将土地以口头、收据的形式给亲戚好友、邻居种植，农村劳动力老龄化现象越来越突出，留守农村的老人并不关心土地的归属问题，对土地确权工作存在放任甚至抵触情绪，打击了工作人员的积极性，导致动力不足；二是现有的农地承包经营关系错综复杂、管理水平低下等，导致土地经营权面临着诸多纠纷与矛盾，打击了农民土地流转的积极性，限制了土地的财产性收益，增加了明确农地产权工作的艰巨性。

（三）土地流转政策不完备，社会保障体系不健全。我国已经制定了诸多的法律条文来明确土地流转问题，但随着我国农村现代化进程的加快与土地流转面积的扩大，规模化经营便引起了政府的高度重视。一是在流转过程中发现与土地流转有关的法律条文并不是很详细、具体，大部分农民的法律意识比较淡薄，对土地流转政策的了解也较少，有些土地流转政策繁文缛节让百姓难以理解，导致农民的收益偏低，为了防止日后因土地问题而产生矛盾和纠纷，则应制定简单而行之有效的土地流转政策来规范人们的行为；二是由于城乡发展不协调，导致农村社会保障体系缺乏公平性和统一性，在健全社会福利、住房补贴、医疗保险等方面存在欠缺，尤其是对农地流转中转出户的社会保障存在不足，使得农民认为自己的生存发展条件不够完备，失地保障政策不健全，严重妨碍了农地流转的进程。

（四）土地流转行为不规范，信息不对称。农地流转过程中，受让方大多是农户，而承包方大多是农业合作社、家庭农场、种植大户或企业等，出现流转主体间关系不对等的局面。一是土地流转无书面、电子合同，仅是口头协议，或现有合同内容不规范、权利义务不明晰，导致土地流转缺少法律效力；二是在土地流转进程中，流转对象基本处于强势地位，而农民处于弱势地位，农民往往缺乏话语权、知情权和参与权，更无法获取有关农地的质量信息，部分地方政府或村委会甚至会偏离政策、屏蔽信息、擅自做主、私下交易，无论是信息透明度的缺乏还是土地承包价格的不合理，都影响着土地资源的合理配置，使土地流转价值蒙受损失，降低流转成功的概率。

三、推动土地流转的对策

（一）转变观念，提高生产技能。引导农民转变思想观念，提高农户参与流转的意识，是推动土地流转的驱动力，能够更好促进我国农业农村的发展，若不进行土地流转，农村会面临农业断层的风险。首先，各地级市、各乡镇政府部门应加大公共服务的宣传力度，规范土地流转、土地托管的行为，监督土地流转的合法性、有效性，切实保障农民的权益，使得农民对土地流转行为更加放心；其次，对农民的种植技术、耕作技术进行培训，使得农民既懂得先进、新型的技术，又了解国家的相应政策，同时各地政府可以邀请有经验的农业专家到各村各镇去演讲宣传，也可以通过土地流转信息平台进行推广，还可以通过微信小程序或者公众号的形式进行培训，使得对农民的培训教育落到实处，对农村土地制度的改革起到引导作用。

（二）明确农村土地产权边界，创设产权交易平台。明确农地产权边界有利于保护流转双方的合法权益，形成土地的规模化经营。首先，可以通过颁发土地产权证书对农村集体土地的使用权、承包权、经营权等进行确权，防止多个产权主体、多种土地产权类型相矛盾现象的发生，明确权属，规范矛盾调解机制，保障产权所有者的利益不受侵害；其次，通过多元化的产权交易方式，构建交易平台，来促进农村产权制度的规范化、程序化，可以建立并完善土地评估机制，对农村土地包括地理位置、区块大小、土壤肥沃程度以及产出强度等影响流转价格的多个因素进行有效评估，保证流转市场的规范性，同时建立省市县镇四级架构的交易中心，创建交易网络，进一步推进农地有序健康流转。

（三）制定合理的土地流转政策，健全社会保障体系。我国土地的所有权归国家或者集体所有，通过对法律法规、政策条文的进一步完善改进，将土地承包权置于有法可依的状态，以确保土地承包权的科学性、合理性，为农民提供基本的生存条件和社会保障，通过加强对土地的管理，遏制土地资源的浪费，节省成本，促进农村经济的持续高效发展。首先，为了保障农户的合法权益，相关的工作人员和有相关经验的专家应该积极参与土地流转政策的制定与完备，为提高我国农村的经济而提供一定的法律依据，切实保障农民的收入；其次，加大种植补贴、有机肥补贴、农作器具补贴的力度，发挥土地的最大效益，政府部门可以结合现有的惠农政策，制定出更加优惠的政策，比如：对于参与土地流转的农民给予一定的补贴，对于那些经营性收益较好的农业种植大户、农村合作社等给予奖励，充分调动农民以及流转承包方的积极性；最后，应对我国农村的社会保障体系进行完善，通过市场化机制解决农户在住房、教育、医疗与养老方面的问题，保障相关配套制度的联动性，增加农民的收入，推进土地产权制度改革的进程。

（四）规范土地流转市场与行为，保证信息的对称性。为加快农业农村现代化，需要确保农地流转行为的规范化、信息的对称性。为了积极鼓励农民参与土地流转，需要切实保障农民的利益。首先，应明确好农户与土地流转对象双方的权责利，规范其行为，防止土地资源的闲置浪费，在土地流转价格、形式以及年限等方面，需要制定严格的标准，不仅为土地估价提供依据，而且防止土地交易市场的混乱无序，以保障农民的合法权益不受侵害，同时适当给农民和土地流转对象普及相应的法律知识，使得签订的合同内容更加完备、具体、规范，以切实推动农业现代化发展；其次，明确政府职责，减少政府干预定价行为，对土地经营市场的各个部门、各中介部门进行适度调整规范，完善土地产权制度，以保障土地市场有条不紊地发展。

综上，农村土地流转不仅是实现农业现代化的有效途径，而且是推进乡村振兴战略的一个切入点。土地流转的规模化既能保证土地不会被闲置荒废，又可以将土地的价值最大化发挥。因此，应将乡村振兴战略与农村土地制度改革纳入顶层设计中，从转变观念、明确产权边界、优化政策、规范市场等多维度阐述加快农地流转进程的对策，并因地制宜地将其落到实处，使农村要素资源得到合理分配，助力乡村全面振兴。