□文/沈妮娜

（咸阳高新技术产业开发区管委会 陕西·咸阳）

[提要］ 在当前国家加强基础设施建设、促进经济发展的背景下，地方政府专项债发挥重要的作用，但也存在着审批程序繁琐、风险防控机制不完善、市场化程度有待提高以及管理机制设计不够完善等问题。因此，本文提出加强审批程序和管理制度建设、强化风险管理和防范措施、有序推进专项债市场化发展、优化专项债管理机制等对策建议，以期为地方政府专项债健康发展提供参考和借鉴。

地方政府专项债作为一种特殊的政府债券工具，具有为基础设施建设提供资金支持的重要作用。近年来，我国地方政府专项债的发展规模不断扩大，但同时也存在审批程序繁琐、风险防控机制不完善、专项债市场化程度有待提升、管理机制设计不够完善等问题。针对这些问题，本文提出相应的对策和建议，以期为优化地方政府专项债的管理和发展提供参考。

一、地方政府专项债发展现状

（一）发债规模逐年增长。地方政府专项债是地方政府为筹集基础设施建设资金而发行的一种特殊债券。自2015 年以来，我国政府陆续推出了多轮地方政府专项债发行计划，其中以“新基建”和“稳投资”政策为主的2020 年和2021 年发债规模更是创下历史新高。地方政府专项债规模逐年攀升，目前成为地方政府筹资的主要方式之一。

首先，地方政府专项债发债规模呈现逐年增长的趋势。根据财务部统计数据显示，2020 年地方政府发行专项债规模增长至3.60 万亿元，同比增长25%，其中包括用于“新基建”领域的专项债1.57 万亿元。2021 年地方政府专项债券发行额4.93万亿元，同比增长了36.9%，其中“新基建”领域专项债规模达到2.2 万亿元。2022 年，全国发行新增地方政府债券专项债券4.04 万亿元。2023 年1 月，全国发行地方政府专项债券4912亿元，同比上涨6%。

其次，从地方政府专项债发债结构来看，目前主要分为两大类：一是一般债券类专项债，主要用于补充财政支出预算；二是政府性融资平台类专项债，主要用于筹集基础设施建设资金。其中，政府性融资平台类专项债发行规模逐年攀升，成为地方政府筹资的重要渠道之一。

（二）发行利率呈下降趋势。随着市场竞争的加剧，地方政府专项债的发行利率近年来呈现下降趋势。以2019 年为例，全国地方政府专项债券平均发行利率为3.91%，较2018 年下降了0.31 个百分点。2020 年，全国地方政府专项债券平均发行利率为3.55%，较2019 年下降了0.36 个百分点。2021 年地方政府专项债平均发行利率为3.43%，较上一年同期下降0.07%。截至2022 年末，地方政府专项债券平均发行利率3.39%，较上一年同期下降1.12%。

专项债发行利率呈现下降趋势的原因主要有以下几个方面：首先，国家财政对地方政府债务风险高度关注，出台了一系列政策措施，规范专项债发行程序，加强专项债项目管理，有效降低市场对地方政府债务违约风险的担忧，从而推动专项债发行利率下降。其次，国家加大基础设施建设投资，市场资金供应充裕，市场竞争加剧，对专项债发行利率也产生了一定的压力，促使发行利率下降。此外，专项债项目规模的扩大和使用效果的明显提高，也为专项债发行利率的下降提供了一定支持。最后，近年来国内外利率总体走低，资本市场整体风险偏好下降，也为专项债发行利率的下降提供了宏观环境支撑。这些因素共同作用，导致了专项债发行利率的不断下降。

二、地方政府专项债存在的问题

（一）发债项目审批程序繁琐。地方政府专项债券作为重要的基础设施和公共服务领域的融资渠道，需要进行审批手续。然而，现实中专项债发行存在着审批程序繁琐的问题，导致项目审批周期长、项目落地难度大等问题。主要原因是各级政府对专项债发行的管控较为严格，审批程序多，且需要多方面的批准，导致时间成本高、效率低下。

另外，地方政府财政状况也影响着专项债发行的审批速度。有些地方政府财政压力较大，导致审批部门担心债务风险过高，会加强审批程序的严格性，导致专项债项目审批周期更长。同时，有些地方政府财政管理不规范，审批部门也需要加强对其财政状况的审查，进一步拖延了审批时间。

此外，地方政府对专项债项目审批的重视程度也不同。有些地方政府对专项债项目审批流程不够重视，缺乏规范的管理制度和标准，导致审批程序随意、不规范，存在流程不清晰、手续不全等问题。这些问题都导致了审批程序繁琐，不利于专项债的快速发行和使用。

（二）风险防控机制不完善。尽管专项债切实提高了基础设施建设的资金保障，但在专项债发行过程中还存在一些风险防控机制不完善的问题。首先，在专项债的项目筛选、评估、监管等方面，存在管理不到位、审核不严格的情况，导致一些低效项目或不必要的项目也能够通过审批进入专项债项目序列，增加了专项债违约的潜在风险。其次，地方政府在专项债发行后使用专项债的过程中，缺乏必要的资金用途监管和追溯机制，也增加了专项债违约的可能性。同时，专项债的发行主体主要集中在地方政府和地方融资平台公司，这些主体的财务状况、还款能力、风险偏好等方面的不确定性也会给专项债带来潜在风险。

（三）专项债市场化程度有待提升。尽管目前我国专项债市场化程度已经有所提高，但仍有待进一步加强。专项债的市场化主要表现为专项债的发行价格和利率由市场供求关系决定，以及专项债的债券评级和交易流通等方面。当前，我国专项债的市场化程度仍存在以下问题：

一是专项债发行机制仍未完全市场化。目前，专项债的发行主要由地方政府或财政部门决定，专项债发行规模、期限、发行价格等都受到政府的直接干预，市场化程度较低。

二是专项债评级标准不够统一和透明。由于我国目前专项债评级标准不够统一和透明，因此在专项债的评级和定价方面存在一定的不确定性，也影响了专项债的市场化程度。

三是专项债交易流通渠道不够畅通。当前，我国专项债的交易流通渠道主要是银行间市场，这也造成了专项债市场的局限性。

（四）管理机制设计不够完善。在专项债发行和管理过程中，管理机制设计不够完善也是存在的问题之一。目前，地方政府在专项债发行和管理方面缺乏相应的专业能力和经验，有些地方政府对专项债管理的认识和实践还不够深入，导致专项债管理和风险防控不到位。具体表现为：

首先，管理机制不够规范，缺乏科学性和系统性。目前，专项债管理制度尚未形成统一的标准，不同地方政府专项债管理的制度和流程存在差异。此外，一些地方政府在专项债项目立项、审批、使用等环节存在管理漏洞，缺乏规范的操作流程和标准化的管理制度，容易引发风险。

其次，专项债使用过程中存在管理混乱现象。有些地方政府专项债使用的项目并不属于紧急、重大、必需类项目，而是存在一定的盲目性和投机性。此外，一些地方政府对专项债使用情况进行监管和评估不力，导致专项债使用效果不佳。

最后，专项债管理和风险防控能力还有待提升。由于专项债存在一定的风险，需要加强专项债的风险防控能力。但在实际操作中，由于一些地方政府缺乏专业人才和管理经验，导致专项债的风险管理和防控能力不够强。同时，由于专项债投资项目的长周期、大规模等特点，也给专项债管理和风险防控带来一定的挑战。

三、对策建议

（一）加强审批程序和管理制度建设。针对专项债发行过程中存在的审批程序繁琐问题，需要加强审批程序和管理制度建设，提高专项债发行的效率和质量。具体措施包括：

1、优化审批程序。制定专项债发行的流程和时间节点，明确各审批环节的职责和权限，减少重复审批和复杂审批。同时，可以引入互联网技术，实现审批流程的信息化和在线处理，提高审批效率。

2、建立规范的管理制度和标准。制定专项债发行的管理办法、审批规定和操作指南，明确各个环节的责任和义务，加强对专项债项目的审查和监管，防范风险。同时，建立审批档案和资料管理制度，完善信息公开和社会监督机制，提高专项债发行的透明度和公正性。

3、加强人才队伍建设。完善专项债发行人员的培训和考核制度，提高人员的专业素质和工作能力，确保专项债发行工作的规范、科学和高效。

通过加强审批程序和管理制度建设，可以提高专项债发行的效率和质量，降低审批成本和时间成本，推动专项债市场的健康发展。

（二）强化风险管理和防范措施。针对地方政府专项债发行中存在的风险防控机制不完善问题，需要采取以下对策和建议：

1、健全专项债项目筛选和评估机制。加强对专项债项目的审查，从源头上杜绝低效项目和不必要项目的进入，同时制定评估标准和监管指标，对专项债资金的使用情况进行监督和追溯，确保专项债的使用效益和风险控制。

2、强化专项债资金用途监管和追溯机制。建立专项债资金用途监管机制，对专项债的使用情况进行监管和追溯，及时发现和解决资金被滥用或流失等问题，加强对专项债项目实施情况的监督和管理。

3、强化专项债违约风险防范。建立专项债违约风险防范机制，完善专项债风险管理和应急预案，提高应对专项债违约风险的能力和水平，同时加强专项债违约风险信息披露，及时告知市场和投资者相关情况。加强对发行主体的财务状况和还款能力的评估，提高对风险偏好的认识和控制，确保专项债的偿还能力和风险可控性。

4、健全专项债市场化监管机制。加强对专项债市场化监管，建立健全的市场化监管制度和信息披露机制，提高专项债市场化程度，促进专项债的规范化和市场化发展。

（三）有序推进专项债市场化发展。针对当前我国专项债市场化程度还有待提升的问题，以下是一些对策和建议：

1、推进专项债发行机制市场化。政府可以逐步减少对专项债发行的干预，让市场供求决定专项债的发行价格和利率。同时，鼓励专项债发行主体增加对其他投资者的开放度，促进专项债的流通和交易。

2、增加专项债交易流通渠道。政府推进专项债市场化程度提升的一个有效手段是，扩大专项债交易市场，开拓专项债交易渠道，鼓励专项债在资本市场上交易，扩大专项债的流动性和交易活跃度。

3、提高市场主体的专项债意识和专业水平。政府可以加强对市场主体的专项债培训和知识普及，提高市场主体对专项债的认知和理解程度，降低市场主体对专项债风险的认知误区，提高市场主体的专业水平和风险识别能力。

（四）优化专项债管理机制。地方政府专项债作为一种重要的融资工具，可以有效促进地方基础设施建设和经济发展，但在实践中也存在一些问题，其中之一是管理机制设计不够完善。为了解决这一问题，应该采取以下措施：

1、建立规范的管理制度和流程。为了加强专项债管理和规范发债程序，应建立起相应的管理制度和流程。这需要地方政府制定统一的管理标准，明确专项债的立项、审批、使用、监管等环节的操作流程和标准化的管理制度，避免管理漏洞和风险。此外，应对专项债的使用情况进行全程监控和跟踪，及时发现问题并采取有效措施进行纠正。

2、加强风险管理和防范措施。为了降低专项债风险，需要加强专项债的风险管理和防范措施。地方政府可以制定风险管理制度，建立完善的风险预警和应急预案，加强对专项债项目的风险评估和监管，避免专项债使用过程中出现风险。同时，应加强对专项债投资项目的财务监控和风险分析，做好项目资金的保障和使用效果的评估，避免专项债使用效果不佳。

3、加强专项债管理和风险防控能力建设。为了提高地方政府的专项债管理和风险防控能力，应加强人才培养和管理经验的积累。具体措施包括加强对地方政府专项债管理人员的培训和交流，积极引进专业化人才和管理经验丰富的专业机构，充分发挥专业机构的作用，提高地方政府的专项债管理和风险防控能力。

4、完善专项债信息披露机制。为了提高专项债的透明度，应完善专项债的信息披露机制。地方政府应主动公开专项债的信息，包括专项债的规模、期限、用途、评级等信息，提高市场对专项债的了解和信任度。此外，应加强对专项债评级机构的监管，规范专项债评级标准，提高专项债评级的质量。