刘 伟 张霞非

未成年人监护权检察监督,是检察机关依法监督、考察监护人的监护行为,履行对未成年人监护权监督职责,从而保障未成年人的合法权益不受侵害的一种法律监督方式,是国家公权力介入家庭自治的重要形式之一。笔者以C直辖市检察机关的司法实践作为样本进行分析,探讨未成年人监护权检察监督的法理辨析、实践探索、现实困境和制度构建等问题,以期更好地保护未成年人的合法权益。

一、未成年人监护权检察监督的法理辨析

根据宪法,国家公权介入私人领域必须要通过正当的程序,辅之以说明介入理由制度,并配备必要的救济方式和监督手段。从法理上看,检察机关在履行未成年人监护权检察监督职能时,必须最大限度地确保未成年人的生存和发展,在监督过程中保持介入的“谦抑性”,做好未成年人隐私保护、避免未成年人受到二次伤害等工作,并提升司法实践中对未成年人监护权检察监督工作的认识。

(一)未成年人监护权检察监督的概念界定

1.未成年人监护权检察监督的概念。作为国家法律监督机关的检察机关,通过监督纠正失序的监护权,以维护未成年人的合法权益,是检察机关完善未成年人保护机制建设的重要方式之一。以往的监护权监督多解释为对监护人履行职责的情况进行监督,而最高检则在2022年提出“坚持以监护权监督为重点,做强未成年人民事检察”(1)2022年5月27日,最高检召开全国检察机关未成年人检察业务统一集中办理工作推进会,最高检常务副检察长童建明提出“坚持以监护权监督为重点,做强未成年人民事检察”。,笔者认为,未成年人监护权检察监督的概念外延除了监督监护人职责履行情况外,还应包含对监护人选任和对监护失职、监督失职的事后救济等各方面工作,可谓广义的监督。未成年人监护权检察监督的概念可界定为具有三层含义:一是监督应立足于检察机关所具有的国家公权力介入,强调国家责任;二是检察监督以从监护人的选任以保障监护顺利开始,包括对监护失职及事后监督和保障救济;三是为保障监护职责的顺利履行,检察机关作为监督主体的职责应当依内容和职能进行划分。

2.未成年人监护权检察监督的类型。第一,以监督产生的效果为分类标准。一是预防性监护权监督。履行监护权监督职能的检察机关,可以对监护人不当的监护行为及时进行预警,防止监护人滥用监护权,避免因为监护人不当的监护行为造成进一步难以弥补的法律后果。其优势在于检察机关能够通过向监护人发出监护督促令等方式及时警醒监护人,纠正监护人的不当监护行为,防止监护不当进一步发展为监护侵害事件。二是救济性监护权监督。检察机关可以通过发出检察建议等方式,履行救济性监护权监督职能。此类监护权监督的优势在于能够高效有力地避免未成年人的合法权益进一步受侵害,通过法律手段惩罚监护侵害人。但是这种监督方式,还需要检察机关辅助开展心理疏导、司法救助等综合救助措施进一步保障未成年人身心健康发展,减小因为监护侵害带来的创伤问题。第二,以监护存在的时间为分类标准。一是事前监护权监督。此类监护权监督,是指监护人所作出的某些特定的监护行为,需要履行检察机关的事先批准。必要的事前监护权监督能够更加有效的保障监护人的监护行为符合未成年人的真实意愿,最大化保障未成年人利益。二是事中监护权监督。此类监护权监督中,检察机关参与到对监护人的监护行为的整个过程监督当中,能够及时、准确、高效地保障未成年人在监护过程中的合法权利。三是事后监护权监督。此类监护权监督中,在监护人做出了影响监护人合法权益的重大决定性行为后,检察机关可以对行为本身是否符合未成年人权益进行分析与评估,以此确认未成年人权益是否受到损害,从而决定是否需要进一步采取有效措施保障未成年人的合法权益。

(二)未成年人监护权检察监督的制度沿革

1.法律规定的发展沿革。《民法典》第二章第二节明确了以国家监护为“兜底”的制度,(2)如《民法典》第36条规定:“监护人有下列情形之一的,人民法院根据有关个人或者组织的申请,撤销其监护人资格,安排必要的临时监护措施,并按照最有利于未成年人的原则依法指定监护人……”是检察机关开展监护侵害与监护缺失等监护权监督工作的民事法律基础。2021年6月1日修订施行后的《未成年人保护法》,针对现实中家庭监护的支持和监督措施缺乏的现状,规定了国家在未成年人监护权方面的责任,明确检察机关负有督促、支持起诉等职责(3)《未成年人保护法》第106条规定:“未成年人合法权益受到侵犯,相关组织和个人未代为提起诉讼的,人民检察机关可以督促、支持其提起诉讼;涉及公共利益的,人民检察机关有权提起公益诉讼。”第108条规定:“未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者严重侵犯被监护的未成年人合法权益的,人民法院可以根据有关人员或者单位的申请,依法作出人身安全保护令或者撤销监护人资格。”。此类规定为监护人缺位或监护人侵害未成年人权益的案件提供了解决途径,并通过明确检察机关的督促、支持起诉和诉讼监督职能,有力地保障了未成年人的合法权益。(4)参见林洋、游欢:《未成年人检察部门担任特别代理人的程序规则建构》,载《预防青少年犯罪研究》2022年第2期。2022年1月《家庭教育促进法》正式实施后,最高检也发出通知,要求各省级检察机关把开展家庭教育指导相关要求落实到监护权检察监督等具体工作中。

2.司法规范的发展沿革。2020年3月,最高检第九检察厅发布了《监护侵害监督典型案例》,为各地检察机关办理监护侵害类具体案件提供了明确的指引。2021年5月,最高检第九检察厅发布了《关于在办理涉未成年人案件中开展“督促监护令”工作的意见》,其中明确了检察机关向监护人发出“督促监护令”的重要意义、工作要求等具体内容,促进检察机关在办案中针对性督促监护人有效履职。(5)参见吴国平:《我国意定监护制度的适用与完善研究》,载《海峡法学》2022年第2期。

(三)未成年人监护权检察监督的合理性剖析

1.回应未成年人监护权的本质特征及监护权监督立法的时代需求。我国现行法律虽然明确了法定监护人履行监护职责的顺位,但是在司法实践中,常常存在未成年人父母死亡或履职不能时,其他法定监护人并不知晓该情况,导致监护权转移程序难以启动。另外,也存在着父母以外的监护人不具有履行监护职责的资格或者互相推诿、逃避承担监护职责的情况。由于现行法律缺乏对逃避监护行为责任追究的相关规定,导致监护侵害等事件频频发生,故坚实有力的监护权监督制度的建立是回应新时代发展和未成年人权益保护的现实需求。

2.基于专业办案力量的现实需求。检察机关是法律监督机关,有国家强制力做支撑,承担着打击犯罪、制止违法行为的职责,发现刑事、民事等案件中存在监护侵害等问题时,能够在第一时间通过行使调查核实权,开展深入细致的调查、取证、核实等工作。检察机关相对于其他组织或个人,也能够更加高效、专业地行使监护权监督职能。(6)参见朱广新:《论监护人的确定机制》,载《中国应用法学》2022年第3期。

二、未成年人监护权检察监督的实践探索

近年来,C直辖市检察机关在最高检的指导下,借鉴了国内外关于未成年人监护权检察监督的成功经验,结合我国未成年人司法保护工作的实际,通过多元化的方式履行监护权检察监督职能,针对个案的办理开展最有利于未成年人权益保护的监护权检察监督工作。为掌握其中的司法实践情况,正确贯彻落实未成年人监护权检察监督工作要求,笔者对C直辖市检察机关自2018年至2022年期间的未成年人监护权检察监督工作情况进行了调研和梳理,情况如下。

(一)未成年人监护权检察监督的工作情况分析

表1 C直辖市未成年人监护权检察监督总体情况(2018-2022)

如表1所示,2018年至2022年,C直辖市检察机关共办理监护侵害案件85件91人,检察机关支持起诉了其中的67件,获得法院支持62件,撤诉5件,起诉撤销监护权率为73.6%;共办理监护缺失案件94件101人,对其中64件采取支持起诉方式确定、变更监护权,撤诉4件,通过检察建议方式确定、变更监护权30件,对其中44件开展综合救助,变更、指定监护权率为95.7%;为强化家庭教育,对受理的537件涉及家庭教育缺失案件,共发出督促监护令532份,发出率为99.1%。具体情况分析考察如下。

表2 C直辖市监护侵害类案件检察监督情况(2018-2022)

1.监护侵害类案件检察监督情况。如表2所示:其一,从涉及罪名来看,主要是猥亵、强奸等性侵犯罪,其他暴力犯罪较少,性侵犯罪占比65.3%,是撤销监护权的主要原因。其二,从加害人身份来看,父母为主,共计67件,占比78.8%;其他近亲属为18件,占比21.2%。在其中占比最高的父母身份中,有39.2%系重组家庭后的继父母,此项数据表明,继父母家庭中的未成年人身心健康问题需要检察机关等有关国家机关重点关注。其三,从被害人情况来看,主要为14周岁以下的儿童,14周岁以上的少年仅为11人,占比为12.1%。之所以14周岁以下的儿童占比最高,在于其防侵害的能力、意识相较14周岁以上的未成年人而言,还是有很大的不足。此项数据表明,需要加强对儿童防侵害知识的培养以及保护监督上的重点关注,此项工作需要学校、社区、司法机关合力开展方可有最大成效。其四,从监护权撤销情况来看,支持起诉撤销监护权案件为67件,占比为78.8%。之所以未能达到百分之百的占比,除开一些被害人死亡的案件外,其余未撤销的原因包括被害人的其他近亲属不愿意申请,或是案件发生后父母已离婚,没有撤销的必要,已起诉的则以撤诉处理。而且在办案中,为了防止该类情况频繁出现,检察机关共计向乡镇、街道、民政、学校等单位发出涉未成年人监护权类案社会治理检察建议29件,回复率为100%。经过支持起诉和制发检察建议等工作的督促,监护侵害类案件数量总体呈现逐年降低趋势。

2.监护缺失类案件检察监督情况。其一,从缺失缘由来看,主要有唯一监护人因犯罪而服刑,监护人离家出走下落不明,监护人去世而无法履行监护职责三类情况,这几种情况都会导致未成年人因缺乏监护而陷入生活困境。其二,从办案方式来看,主要采取先发出检察建议督促乡镇街道等单位启动诉讼程序变更、指定监护,后由检察机关在诉讼环节支持起诉为主,该种方式总计30件,占比31.9%,其余为在诉讼环节通过不同渠道知晓情况后,支持未成年人的其他近亲属确定或变更监护权,共计64件,占比68.1%。司法实践中,发出检察建议不仅可以督促相关单位依法切实履职,还可以针对相关未成年人的其他监护问题进行督促落实,缺点是检察建议属于司法程序,耗费时间较长;直接支持其他近亲属提起诉讼,能够快速解决未成年人的监护权缺失问题,缺点是具体监护问题还需要检察机关和相关行政单位后续跟进。两种方式各有利弊,检察机关可根据案件具体情况择优选择。

3.制发督促监护令案件检察监督情况。2021年6月1日,最高检决定在涉未成年人案件办理中全面推行“督促监护令”,C市此项开展一年多以来,取得的成效明显。其一,从发出督促监护令的缘由来看,在532件中,有81%来自于检察机关在办案中发现未成年人权益受到侵害,或是因监护缺位导致存在未成年人违法犯罪风险,有19%来自于检察机关与妇联、乡镇街道等行政单位的协作工作中发现或是移送的案件线索。其二,从发出督促监护令的监督情况看,监护干预对未成年人的保护效果明显。在发出了督促监护令的案件中,办案检察机关基本都开展了2次以上家庭回访,并定期通过电话回访、联系社区村委开展监督等方式关注未成年人的身心健康状况,对于其中需要开展心理疏导、帮教观护、司法救助的,都采取了综合救助的方式进行监督效果强化。

(二)未成年人监护权检察监督的实践

2018年以来,C直辖市三级检察机关将未成年人监护权检察监督工作摆到重要位置,采取多项举措,持续精准发力,未成年人监护权检察监督工作得以稳步开展。

1.加强督促监护,强化机制协作。其一,强化对监护不力问题的督促监督。据统计,C直辖市38个基层检察机关基本都针对强化家庭教育指导与辖区内行政机关会签了工作机制或意见,有11个基层检察机关还与邻省检察机关签订了督促监督、跨省帮教的工作机制,推进该项工作进一步强化。如A区检察机关出台《“督促监护令”实施办法》,由检察机关牵头组织监护人住所地派出所、居委会或村委会、所在学校,吸收心理咨询师、志愿者、社工人员等共同组成监护考察组,通过不定期家访、回访学校、走访社区等方式,动态跟进监护情况,及时调整考察措施和教育方式。其二,强化监护权检察监督配套机制的构建。C直辖市检察机关在司法实践中,注重面向社会招募家庭教育指导志愿者。

2.稳步开展监护干预和保护救济工作。其一,对于客观原因无法履行监护职责的监护人,妥善进行监护干预和保护救助措施。例如,C县检察机关在办理一起刑事案件时,发现犯罪嫌疑人的未成年人子女处于无人监管状态,遂及时帮助其委托亲属进行监护,避免出现监护缺失的情况,并在委托监护中积极提供指导、帮助和支持。其二,切实开展监护权民事监督工作。针对较为严重的亟待救济的未成年人监护缺失、监护不当甚至监护侵害等问题,检察机关通过及时发出督促监护、发出相关建议书等方式,更为有力地保障监护人正确履行监护权,或是撤销监护人的监护权后指定其他监护人。如D区检察机关开展民事诉讼监督时,发现未成年人抚养费已划扣却未发放或未将不支付未成年人抚养费的执行人纳入失信名单等问题后,依法向法院发出相关检察建议书,督促其做好未成年人权益保护工作。

3.细化监护权检察监督长效运行机制。其一,做好未成年人监护权状况的调查与评估。在办理涉及未成年人案件时,认为需要督促其监护人依法履行监管教育职责的,C直辖市检察机关注重事先做好涉案未成年人基本信息、家庭和案件具体情况等信息的调查核实。在调查核实未成年人相关信息的同时,坚持未成年人利益最大化原则,注重未成年人的个人信息和隐私保护。客观评估和分析未成年人的家庭环境、亲子关系以及未成年人实施违法犯罪行为或遭受侵害与父母监护不当的关联程度,以此作为开展后续监护权监督工作的基础。其二,坚持对监护行为进行分级监督。在工作中,C直辖市检察机关注重根据前期的调查和评估工作,针对不同家庭的监护问题,开展分级监督,即检察机关在对监护侵害、监护不当、监护不力等情况进行监督时,根据前置的调查和评估结论,做出不同程度、不同等级化处理。

三、未成年人监护权检察监督司法实践的现实困境

得益于前期的探索和积累,C直辖市检察机关的未成年人监护权检察监督司法实践工作虽然成绩斐然,但立法规制的缺失和实践方式的不足,导致检察机关履行未成年人监护权监督职能还存在着许多阻碍。从司法实践审视,其问题主要包括以下四个方面。

(一)监督法律体系尚不完备

1.检察机关在未成年人监护权监督工作中的法律定位不明确。实务中,一种观点认为检察机关应该作为共同诉讼人参与到支持起诉的监护权监督案件中来,应当享有原告方的法定权利与义务;另一种观点则认为,检察机关支持原告起诉,属于诉讼参加人,仅具有从属地位。这两种观点目前仍然存在争议,也是检察机关角色定位仍然不明确所表现出的主要问题。而且,根据现行法律规范,未成年人居住地的“村居两委”、公检法司等机构均在自己的职权范围能履行一定的监护权监督职能,但关于监护权的监督规范存在分布较为分散、相关机构分工不明确、职责不清晰等问题,这容易导致在现实中发生监护侵害、监护缺失、监护不当等事件时,由于没有明确的负有监护权监督职责的职能部门,各部门出现相互推诿或者信息延误的情形,无法及时采取措施保障未成年人的合法权益。(7)参见朱广新:《论监护人的确定机制》,载《中国应用法学》2022年第3期。

2.现行法律构成的监护权监督规范体系尚不完善。我国监护权监督考察制度还没有单一的法律条文规定,主要分布在未成年人保护相关的法律规范中,尚未形成完备的规范化的法律监督体系。检察机关在开展监护权监督工作当中,常常困于具体实施细则不明确、特别程序繁琐、启动条件不明确、强制性较差等问题。由此可见,未成年人监护权监督法律规范体系亟待进一步完善。

(二)监督衔接机制存在缺失

1.跨部门衔接机制有待健全。未成年人监护权监督考察制度确立已久,但是各地对该项制度的重视程度不够,负有未成年人监护权监督职责的机构之间缺乏衔接配合。如何让各个负有监护权监督职责的机构在采取措施的各个环节做好衔接,如何对接好跨区域监护权监督考察工作,检察机关如何加强与民政部门、公安机关、社工组织的协作配合等问题,都还需要进一步的探索与实践。

2.监督线索单一。检察机关在开展未成年人监护权监督工作中,主要依赖于办案中发现线索、当事人举报控告以及其他行政机关移送。司法实践中,许多监护侵害、监护缺失案件往往是被动发现,存在相关信息滞后的问题,导致对受侵害的未成年人的保护和救济工作不到位。但是对于民政部门、妇联、共青团、关工委等部门未主动移送相关监护侵害等线索的情况,检察机关无能为力。发现监护侵害、监护缺失、监护不当的线索,是检察机关履行未成年人监护权监督职能的前提和基础,而监督线索来源的受限必然导致工作受阻,也使得相当一部分需要保护和救济的未成年人权益无法得到及时保障。

(三)监督实施方式不够健全

1.事前预防监督措施不健全。预防性监护措施通过对监护人不当的监护行为进行及时预警,可以防止监护人滥用监护权,避免监护不当进一步发展为更严重的监护侵害事件。在司法实践中不难发现,事前预防性监护权监督措施比事后救济性监护权监督措施更具有科学性。然而,大量的监护侵害事件发生于家庭内部,监护权监督主体很难打破家庭壁垒,及时掌握相关未成年人受侵害的线索。并且,现行法律规范虽然规定相关机构在自己的职权范围能履行一定的监护权监督职能,但并没有细化职责、明确分工,往往导致现实中的监护侵害线索不能被及时发现,无法有效预防相关监护问题产生。(8)参见张丽君、吴虹:《涉未成年人监护权侵害检察监督的反思与重塑》,载《中国青年社会科学》2022年第3期。

2.事中监督措施不健全。目前,检察机关参与到未成年人监护权监督考察制度的角色定位仍然不清晰明确,相关的工作处于探索阶段。检察机关支持起诉剥夺监护人监护资格之时,如何避免对未成年人造成二次伤害等问题,要么措施手段单一,要么规范空白,这也容易造成工作中出现疏漏之处,无法达到最佳的保护和救济未成年人的工作效果。

3.事后监督措施不健全。撤销监护人的监护资格后,如何保障未成年人的后续发展,是事后监督的重点。然而,检察机关在实施相关监护权监督措施后,是否配置了完备的后续辅助措施,能否做好未成年人与新的适格监护人之间的衔接工作,确保未成年人的基本生活、学业完成以及情感需求和心理安抚等健康成长条件得到保障,未有统一的制度规范进行明确。

(四)检察履职能力有待加强

检察机关已经成立专门的未成年人检察部门或者专门的检察官办案组,但是在开展监护权监督工作方面还存在以下问题。其一,专业知识储备不够。现在负责未成年人检察工作的检察人员的知识储备大多以刑事方面的为主,在民事、行政、公益诉讼监督方面的钻研不够,导致在办理涉民事家事案件之时能力有限。其二,人员力量有限。未成年人检察工作涉及面广,除了开展涉未刑事诉讼、民事监督、公益诉讼等办案工作,还要承担法治宣传、调查帮教等工作,这导致检察人员往往将工作重心放在司法实务中,而忽略了类案的法律监督,使得可能无法及时发现案件中存在的监护问题。因此,检察人员还需要加强监护权监督的专业知识储备,增强法律监督意识并将其贯穿于整个未成年人检察工作中。(9)参见赵若辉、姚学宁:《完善我国内地非亲权未成年人监护权监督制度之探究——以澳门未成年人监护权监督制度为镜鉴》,载《中国青年社会科学》2022年第3期。

四、未成年人监护权检察监督的制度构建

检察机关履行监护权监督职责符合当今全面开展未成年人保护的时代需求,检察机关应紧紧围绕检察职能开展未成年人检察工作,加强与司法、政府、社会力量的协调配合,在法律职权范围内发挥职能优势,积极推动建设一体化未成年人监护权监督制度,不断提升未成年人综合保护水平。

(一)完善立法规定,为监督奠定规范指引

1.明确检察机关参与未成年人监护权监督的定位。我国现行的法律规范只是规定了一些具有一定监护权监督职责的未成年人保护和救济机关、团体,并没有确定具有未成年人监护权监督主体资格的具体组织。结合我国的司法实践,如果能够通过立法明确检察机关在未成年人监护权监督制度中的主体资格,将更有利于保护和救济未成年人合法权益,促进我国监护权监督法律体系的一体化建设。

2.明确监护权检察监督考察的具体内容。根据相关法律规范,监护权检察监督考察的内容涉及全面调查监护问题,精准评估关联程度和相关侵害程度等方面。所以,检察机关应重点客观评估考察以下方面:其一,评估涉案家庭环境是否和谐、家庭系统功能是否健全、教养方式是否恰当、亲子关系是否融洽;其二,分析研判涉案未成年人实施违法犯罪行为或遭受侵害与父母监护不当等家庭因素的关联度,作为启动监护权监督工作的重要依据。(10)参见陈赞、郑向春:《我国未成年人监护权监督制度的完善》,载《山西省政法管理干部学院学报》2022年第1期。

3.科学设置监护权检察监督考察的期限。当对未成年人的监护权撤销、转移或是否撤销有待确定等情况发生,就会产生相应的监督考察。检察机关宜设置科学的考察期限,防止监护人实施二次监护侵害等不利行为。由于没有法律明文规定,在司法实践中应当参考附条件不起诉制度的规定,一般考察期的设置应不少于6个月,至多则为1年。另外,检察机关还可设置监护人定期报告机制,如要求监护人每月向考察组报告监护人的基本情况和监护状态,确保监护权监督工作的有效开展。

(二)坚持保护原则,为监督做好理念指导

当前,检察机关主要通过三种途径参与到监护权撤销、变更等案件当中:一是以自己的名义请求法院撤销监护资格;二是督促、支持相关组织或个人向法院起诉;三是针对相关组织不依法及时履行监护权监督职责而出具含有“撤销监护资格,指定其他适格监护人”内容的检察建议书。检察机关介入监护权的撤销、变更都需要遵守相关基本要求。其一,坚持未成年人利益最大化原则。例如,检察机关在刑事案件中发现因案件陷入监护缺失的未成年人时,应以维护未成年人利益优先,确定临时监护人,确保未成年人生活、学习不受影响,再进一步开展相关监护权转移的工作。其二,坚持尊重未成年人的意见,该基本要求来源于《儿童权利公约》第十二条明确的尊重儿童意见原则,只要与未成年人权益相关就应该尊重未成年人的意见。其三,贯彻隐私保护、避免二次伤害、全程性参与原则。检察机关开展监护权监督应重视保护隐私,并全程参与监护权诉讼的各个环节,全程介入、同步监督、跟踪监督。在监护权完成转移后,后续的监护考察和保护救济措施也应该跟上,避免对未成年人造成二次伤害。(11)参见那艳芳:《与办案业务相映照 理论研究走向实质化——2021年未成年人检察研究综述》,载《人民检察》2022年第4期。

(三)明确考察方式,为监督做实质效规范

1.做好调查评估工作。检察机关通过支持起诉、检察建议等方式撤销监护人的监护资格,是为了更好地保护未成年人的利益,而非仅仅为了追求监护权撤销的后果。因此检察机关履行未成年人监护权监督职能时,一定要坚持谦抑性的法律精神,在采取具体监护权监督措施时做好调查核实和结果评估工作。

2.做实逐案跟踪回访。在监护监督考察期间,可以由检察机关牵头监护人住所地派出所、基层组织、涉案未成年人所在学校等单位人员成立监护考察组,采用现场实地走访、电话视频回访等形式,开展回访调查工作,并将每次考察情况记录在册。

3.做细分级考察评估。其一,在监护考察期内,由监护考察组对监护人的监护能力、监护行为进行调查、测评,综合评判其履行监护能力与监护效果。在考察的初、中、末期进行分级评析,根据实际情况进行动态调整。其二,根据考察结果,对怠于履行或不履行监护职责的监护人,可采取定期培训、通报、训诫等惩戒措施。其三,对于监护人严重侵害未成年人行为达到法律规定情形的,及时发出检察建议或支持起诉撤销监护人监护资格,确保监护权检察监督有效落实。

4.做强异地协作监督。其一,检察机关在开展监护权监督工作时,要加强与相关部门协作配合,细化各自的职能与责任。其二,针对涉案未成年人与监护人分居两地等现实情况,联合异地检察机关开展监护权监督,采用考察与委托相结合的方式,共同推动未成年人监护权监督工作落到实处。

(四)健全预防机制,为事前监督打好基础

1.建立信息共享、联席会议机制。可由检察机关牵头民政、妇联等监护权监督辅助机构对未成年人的家庭情况、就学情况、身体健康等基本信息进行备案,特别是事实无人抚养孤儿、残疾、留守、辍学未成年人等情况,在严格保护未成年人个人信息和隐私的基础上,做好相关信息平台的共建共享。针对具体监护侵害案件,发挥各个监督辅助机构的职责优势,细化各机构职与责。

2.完善跟踪回访、考察评价机制。由检察机关牵头各个监护监督辅助机构,组建由检察官、民政工作人员、学校教师、居委或村委代表、司法社工等组成的考察组,实时跟进涉案未成年人家庭帮教,定期进行回访调查,根据实际监护情况,优化监护权监督方式,帮助解决涉案家庭实际问题。

(五)细化社会体系,为事中监督提升效能

1.完善监护权监督制度的社会支持体系。没有社会支持体系就没有真正的未成年人司法保护。未成年人的监护监督考察制度,本身就具有较强的社会化属性,仅仅通过检察机关单独来完成全部工作无法达到最佳的社会效果。检察机关在履行未成年人监护权监督职能时,宜充分发挥检察机关“发起者、协调者、督促者”的角色职能,引导、发动社会力量参与到监护权监督工作中来。如检察机关在开展监护权监督工作时,可通过引入司法社工参与社会调查、引入心理辅导老师参与未成年人综合救助、引入家庭教育专家参与亲职教育、引入援助律师参与监护诉讼法律援助等措施,将司法保护需求与社会资源有效对接,更好地解决监护权监督案件中存在的诉讼需求、综合救助、帮教矫治、早期预防和干预等问题。

2.落实强制报告制度。检察机关只有督促和保障强制报告制度(12)早在2020年5月,最高检九部委便联合印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》,强制报告制度也明确写入了新修订的《未成年人保护法》。同时,最高检建立强制报告“每案必查”机制,对未履行强制报告义务的,视情予以追责。落实到位,才能更高效地掌握监护侵害案件的线索。具体来说,一方面,检察机关宜牵头公安、妇联、教委等责任部门,通过开展联席会议、会签承诺书、制定实施细则等方式,夯实责任;另一方面,检察机关宜牵头各责任部门定期会商,督导推动,重点督促学校、医院、宾馆等义务报告主体落实强制报告职责,有效压实强制报告的主体责任,让对未成年人负有特殊职责的工作人员树立报告意识,增强其履行强制报告义务的自觉性。(13)参见杨惠嘉:《我国民法典中的未成年人监护权制度及其完善》,载《人民论坛·学术前沿》2022年第3期。

(六)深化融合履职,为事后监督拓展空间

1.深化家庭教育指导工作。其一,建立家庭监护状况评估机制。检察机关在办理涉未成年人案件过程中,应主动开展未成年人监护权状况的评估与调查工作,将评估结果作为后续监护权监督的前置工作。其二,建立个性化家庭教育指导工作机制。检察机关可根据发现未成年人受到监护侵害的程度,开展个性化的家庭教育指导工作。其三,完善家庭教育指导的配套措施。检察机关可通过牵头联合其他机构、团体开展完善涉案未成年人家庭教育指导专家库,建立专门的家庭教育指导场所,设计一系列家庭教育的课程或相关教具等措施,以家庭教育指导为依托,有效推进事后救济保护等工作。

2.通过公益诉讼强化事后监督。其一,明确检察机关提起未成年人监护权民事公益诉讼的诉权。通过两高意见或是司法解释的方式明确检察机关提起涉监护类民事公益诉讼的诉权,便于司法实践适用。其二,将未成年人监护权监督失职纳入行政公益诉讼范畴。在现行的制度规范下,将未成年人监护权监督失职纳入行政公益诉讼范畴,可以便于检察机关在履职过程中发现监护侵害等案件中存在行政机关怠于履行监护权监督职责时,以诉前检察建议等方式更好地保障未成年人的合法权益。