近年来，西宁市社区积极推进社区治理创新，形成了城市社区治理创新的“西宁经验”，但面对公共事务繁杂多变的城市社区，西宁市社区治理依然存在着许多亟待解决的问题。本文分析了西宁市社区治理存在问题的深层次原因，即社区治理碎片化，系统性思维有待提高；社区负荷过重，权限职责定位不清；人力资源不足，财政支持力度低；忽视主体需求，治理效果反馈少。同时提出了西宁市社区治理创新的总体思路：构建“党建引领”理念指导下的良性、长效社区治理体系，并提出了社区治理创新的有效途径：坚持党建引领，明确治理体系；加强制度保障，厘清主体责任；吸纳社会力量，加大财政支持；优化治理方式，推进“四步走”。以期助力西宁市成为全国城市社区治理创新示范城市，为我国城市社区治理提供参考。

一、研究背景

现今，结合西宁市独特的自然地理环境与城市发展特点，西宁市社区在多方的共同努力下，实现了社区治理创新，并取得实效，形成了社区治理的“西宁经验”。同时，面对公共事务繁杂多变的城市社区，西宁市社区治理依然存在着许多亟待解决的问题。对此，本研究致力于建构西宁市社区治理体系，使西宁市社区实现“党建引领”理念指导下的“共建共治共享”的治理格局，成为全国城市社区治理创新示范城市，为我国城市社区治理提供参考。

二、西宁市社区治理创新的实践经验

（一）西宁市社区概况

西宁市是青海省省会，也是一个多民族人口聚居城市。西宁市现下辖五区、二县及西宁（国家级）经济技术开发区，共有26个街道办事处，172个社区。其中，城东区、城西区和城中区分别有7个街道办事处，数量多于其他两区二县。从社区数量来看，城东区共35个社区，居于第一，城北区和城西区次之，分别共31个社区，城中区有29个社区，大通县有22个社区，湟中区有16个社区，湟源县有8个社区。

（二）西宁市社区治理创新的实践经验

1.以党建为引领，心系居民

西宁市社区治理中不断强化党的领导，推进基层治理体系和治理能力现代化建设。例如，城东区凯旋社区以“抓党建、抓服务、抓治理”为主题，坚持“以党建为引领、以治理为基础、以服务为宗旨、以合作谋发展”的理念，重点打造中惠万达“暖东同芯圈”，整合各方资源力量，共同建立起“街道党工委—社区党组织—商圈网格”为架构的三级管理服务新模式。西宁市各个社区的“内核”思想都是以党建引领，社区常将党组织活动作为载体，建立党员、群众和社会组织共同参与的服务体系，鼓励党员积极发挥先锋模范作用，投身社区服务工作中，开展一系列为民活动。

2.挖掘现有资源，发挥特长

西宁市社区总数较多，但由于五区两县经济发展水平、少数民族比例、城镇化率等的不同，各社区有着不同的发展形态，它们利用本社区独特的治理资源，充分发挥治理效能，形成了百花齐放的良好治理局面。水井巷社区针对社区内退休老人较多的情况，动员老人们加入到志愿者队伍中来，依托社区多个驿站开展相关志愿服务，提供“有温度”的社区服务，同时，社区还开设了博爱小屋等多个功能室，未来，社区还将组织志愿者与困难居民结对牵手，为居民提供各类服务。

3.提升服务效能，创新载体

西宁市不断创新“在职党员进社区”平台和服务机制。一方面，全面推行“党员入格一网兜底”服务机制，发动在职党员下沉居住地社区网格，协助开展社区治理工作。另一方面，为推动在职党员进社区服务规范长效开展，西宁市推行居民点单、社区交单、单位下单、干部接单、群众评单的“菜单式”服务模式，实现群众需求和服务资源的有效对接，做到供需精准化、服务“零距离”。截至2022年底，全市社区征集发布居民事项3916件，联点党组织和在职党员认领并办结3534件。

4.完善体制机制，激发热情

2022年以来，西宁市各社区严格执行《西宁市社区工作事项准入管理暂行办法》，为社区集中精力抓党建、抓治理、抓服务打通经脉。西宁市以社区工作者职业体系建设为契机，开展社区党组织书记事业岗位管理工作，进一步提升社区工作者职业存在感、获得感、荣誉感。2022年8月，西宁市制定出台《西宁市关于加强社区建设工作的若干措施》，明確提出，在持续加大“红色物业”建设力度的基础上，完善物业服务企业信用评价机制，对评选出的“星级红色物业企业”给予一定的经费支持，在物业服务项目招投标和物业服务企业评先评优时予以优先考虑，通过激励手段引导物业积极参与到社区治理当中。

三、西宁市社区治理创新中存在的问题及原因分析

（一）社区治理碎片化，系统性思维有待提高

西宁市社区治理碎片化，一方面是治理主体的碎片化，西宁市社区治理中部分基层党组织作用薄弱的问题依然存在，基层党组织地位边缘化、工作形式化、成员老龄化等问题导致一些社区治理缺乏核心的领导力量支撑。同时，社会力量参与社区治理的主体性、能动性和责任性不足，居民参与社区治理的活力和动力不强。另一方面表现在社区间信息的碎片化，各社区的信息资源难以实现互联互通，特别是各个街道与县区的社区之间，造成信息资源流通不畅，形成“信息孤岛”。

社区治理是一个复杂治理系统，以系统性思维推进社区治理集成效应的实现逐渐成为共识，但在西宁社区治理的具体运作过程中，却出现了由于系统性不足而造成的社区治理碎片化问题，进而出现了社区治理的失衡、间断与无效。

（二）社区负荷过重，权限职责定位不清

根据《中共西宁市委办公室、西宁市人民政府办公室关于印发<西宁市关于进一步推进社区“减负增效”的若干措施>的通知》，西宁市按照“一年一更新、一年一发布”的要求，对2021年社区工作事项进行了更新完善。但据笔者对西宁市富强巷社区、贾小社区、西海璐社区调查显示，各社区承担的各类行政性事务仍有105项，这类事务占到社区所有工作量的近 80%。社区减负工作仍然面临着许多难题。

同时，西宁市社区仍存在着居委会、物业公司和业委会因为权责关系不明，相互推卸、争权夺利的问题，在社区治理中，需要各个主体间的协调、沟通和合作，但主体间往往受权力、利益、责任等因素影响，缺乏协调和整合的内生动力和保障机制，存在权责不清的情况。

（三）人力资源不足，财政支持力度弱

近年来，西宁市社区治理中“事多人少留不住”的趋势愈演愈烈，尽管目前西宁市社区治理中已经在制度层面不断落实选人、用人、激励人的制度，但是相较于复杂量大的社区工作来说还远远不够。一是表现在人力资源管理的理念落后，对人才的重视程度仍有不足。二是在社区人才培养方面，缺少系统性的社区人才培养体系，许多社区工作人员多是靠直接的经验或感觉进行相关事务的处理。三是其他社会组织与居民对社区治理的积极性不高，参与面不广。

目前财政支持力度也较弱，以城东区八一路街道社区为例，其2022年保障经费约为12万元，其所属八一路街道一般公共服务支出总经费为442万，社区支出占八一路街道保障经费的2.71%，而社区承担了街道所有居民的服务管理工作，社区承担的工作任务与其经费保障存在巨大的反差。社区治理中的经费不足，而社区工作项目却并未减少，因此，缺乏足够的治理资源成为西宁市社区得以长效发展的障碍。

（四）忽视主体需求，治理效果反馈少

西宁市相较于国内其他一线、二线城市，经济基础薄弱、基础设施建设相对滞后，且少数民族居民数量大，社区居民情况复杂，简单地一概而论的社区治理体系很难满足居民个性化与多样化的需求。而社区工作具有很强的任务导向性，辖区内居民的实际需求很难被看到，进而使社区工作人员缺乏时间和精力聚焦居民服务，社区治理与居民间的联系被削弱。

西宁市社区治理中同时还存在针对治理效果反馈不足的问题。例如八一路街道个别老旧小区的物业公司多年来不作为，社区居民对此怨声载道，但却迟迟得不到社区工作人员及物业公司相关人员的解释与处理。社区治理中如何迅速对治理效果做出判断与整改，以达到最优的治理效果同样是西宁市社区治理中亟待解决的问题。

四、西宁市社区治理创新的优化路径

西宁市社区治理创新实现科学化和系统化，是有效推动西宁市社区治理创新的重要动力。西宁市当从治理理念、制度保障、治理资源、治理方式四个层面致力于构建完整的社区治理体系（如图1），在此治理体系中，首先，应在治理理念层面继续坚持“党建引领”不动摇，明确前进方向。其次，建立健全社区治理的配套制度，以制度为支撑，实现社区治理规范化、法治化。再次，充实社区治理资源，以充足的人、财、物资源为美丽和谐社区的建设添砖加瓦。最后，推进治理方式“四步走”，分析治理主体需求，优化治理技术手段，做好治理监管，及时反馈治理效果，促进西宁市社区治理创新落到实处。

图1：西宁市社区治理体系图

（一）坚持党建引领，明确治理体系

西宁市社区治理在“党建引领”的治理理念下，要形成系统性的治理体系，才能够更好地促进社区治理实现良性、长效发展。社区内部包括社区党组织、居委会、业委会、物业公司、社区居民、社会组织等不同主体，要充分动员各个主体参与到社区治理中来，明确职责，实现各主体的协调共治，进而促进社区内部形成良性、有序的治理关系。

（二）加強制度保障，厘清主体责任

一方面，要建立健全配套制度，制定与完善相关制度规定，进一步明确社区的职能定位，及内设机构、运行方式、办事流程和服务标准，理顺与区直属部门、居委会的关系。另一方面，要厘清主体责任，应进一步健全社区工作机制，理顺政府、街道与社区居委会在社区公共管理和服务中的功能及权责关系，助力社区服务网络化、信息化，实现社区间的信息共享，大幅减少社区工作者的行政性工作，使社区工作人员回归社区，提升服务质量。

（三）吸纳社会力量，加大财政支持

从人才资源来讲，一要加强队伍建设，打造一支公共意识强、能力突出的队伍。依托学校和有关部门，经常性地组织开展有关社区现代化管理的培训、座谈。二要加强志愿者队伍建设，积极拓宽社区治理的渠道，鼓励和引导社会力量投入，建立有关政策法规宣传、矛盾纠纷化解、文明卫生创建等志愿者队伍。从财、物资源来讲，要加强社区治理创新的经费保障，设立城市社区治理专项经费，市、区两级财政制定西宁市社区每年的经费基数标准，提高财务补贴水平。同时，将西宁市社区活动经费纳入支出政策库管理，重点对政策落实情况、专项资金使用管理及其效果开展绩效评价，强化资金使用主体的绩效责任，促进政策和投入机制不断完善，提高专项资金使用效益。

（四）优化治理方式，推进“四步走”

西宁市社区治理创新优化路径应分为以下四个步骤。

第一步，分析治理主体需求，做好社区居民的需求调研工作，既要关注共性需求，也不能忽视个性需求，并注重居民需求变化的分析，满足群众多元化需求。同时，积极培育社区意识，激活社区共治的动力。积极培育社区成员的参与意识和公共服务精神，塑造公共价值认同，增强社区归属感和认同感。第二步，优化治理技术手段，积极打造智慧社区。西宁市社区要不断尝试将越来越多的智能化成果应用到社区服务场景中，让数据多跑路、群众少跑腿，同时，要搞好硬件设施建设工作，注重数据共享与安全，因地制宜推进智慧社区综合信息平台建设。第三步，做好治理监管，继续鼓励推行项目化管理，加大项目监管力度。将社区所有工作纳入项目化管理，按照事关社区发展全局的重大项目、年度重要工作、常规工作进行分类，明确牵头负责人、责任人、工作目标、时间节点等要求，做到全过程监督。第四步，及时反馈治理效果，西宁市社区应探索实行绩效考核制度。在区域化党建、服务群众、网格化工作、组织培育和社区治理五个方面实施百分制考核，突出考核结果运用，将社区工作者考核情况与工资绩效、用工续聘等相挂钩，充分调动社区工作者的工作积极性和主动性。

（作者单位：青海师范大学）

个人简介：马兰，女，1991年10月出生，回族，宁夏回族自治区银川市人，硕士研究生，讲师，研究方向：基层治理、社会政策。