王开元

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

应急征用是一类特殊的行政征用行为，旨在以最快的速度调动社会中可供使用的人力、物力资源。其正当性源于“国家紧急权力”理论——法律允许紧急状态下适度放宽行政权力的限制，以便于政府积极采取措施收集社会资源并进行再分配，控制突发事件向重大社会危机的转化。但在保证行政机关能够及时、高效的应对突发事件的同时，也要防止权力的“过度任性”侵害不应克减的基本人权底线。公民作为弱势群体，在合法权益被侵犯时通过行政补偿机制维护自身权利，是制约公权力滥用、避免其脱离法治框架的有效途径。然而，学界的普遍共识是《突发事件应对法》和其它单行法虽然规定了“财产被征用或者征用后毁损，灭失的，应当给予补偿”，关于哪些具体情形需要补偿以及如何实施补偿的细节规定仍然十分粗糙，不同法律之间缺乏衔接性[1]148-163，[2-3]。应急征用的紧急性也决定了其补偿模式具有独立于一般行政征用补偿的异质性特征，简单适用一般行政征用补偿的规则无法满足权利保护的实质要求。缺少有效的补偿机制，应急征用权力的行使就会存在过度和滥用的风险。随着风险社会的到来，如何在应急治理过程中最大限度地保障公民财产权利，完善作为私权保障重要一翼的应急征用补偿制度，是应急法学领域需要关注的一个重要课题。

一、认识前提：应急征用补偿的异质性

财产权利的流转和补偿可以看作交易的一种形式，征用补偿的本质就对财产对价的支付和交易权利的保护。在行政领域中，财产交易的自由市场并不总是存在。当交易成本过高时，国家需要强制力介入来进行必要的干预，在界定法授权益(Entitlement)的初始配置外，还需确定用何种方式来保护这些权益的后续配置[4]。根据法经济学家卡拉布雷西和梅拉米德提出的“卡—梅框架”，以法益的转移自由和定价意愿为标准，财产权利交易的保护形式可以分为财产规则(property rule)和责任规则(liability rule)两种类型[5]。

财产规则的本质是国家允许和保护法益的自愿交易：“要想从拥有者那里获得该项权益，必须通过自愿交易，也就是从拥有者那里以卖方同意的法益价格加以购买。”[6]换句话说，财产规则旨在赋予法益拥有者对私有财产更高的自主权——个人有自愿决定是否交易以及交易价格的充分而完整的处置权利。如果侵害人在使用权利之前不能获得法益拥有者的同意而擅自处置、转移财产，法益拥有者可以通过向司法机关申请禁令的手段阻止未经许可的财产处置行为，并获得相应的损害补偿。由此可见，财产规则保护模式意味着权利具有专有性和排他性，除非权利人同意转让，财产不得以其它任何理由被强制获得、处分。责任规则是指侵害人未经法益拥有者许可或授权的情况下，自行获得财产权利、实施处置行为，法律对原法益拥有者的保护只要求侵害人支付相应的对价，而不能再通过向司法机关申请禁令的手段来阻止侵害行为实施。相比于财产规则，责任规则能够处理交易成本过高所形成的困境——给予了侵害方更高程度的决定权，以达到促成交易的目的。

将“卡—梅框架”投射到我国应急征用场景中可以发现，财产规则契合了一般行政征用的受到法律严格约束的特点，要求行政征用必须以相对人的同意为先决条件，双方在征用实施之前就补偿问题达成一致，更注重事前(ex ante)的保护。换言之，一般行政征用补偿遵循的是先协商后征用的基本流程，在征用行为实施之前必须事先经过双方当事人的协议，才能具备实施行政征用的合法性要件。如果双方未能就征用事项达成一致，即使行政机关基于自身的优势地位强制取得私人财产，相对人也可以通过申请复议、诉讼的形式否定行政机关对其财产法益强制取得行为的效力，这是适用财产规则的基本逻辑。因此，一般行政征用补偿通常会具有的“报价—协商—裁决”的过程[1]148-163，为了尽快推动征用补偿协议的签订，行政机关往往会主动发出补偿要约，与相对人就补偿的具体细节进行协商。双方就补偿内容达成一致并签订补偿协议后，行政机关开始按照协议主动履行合同约定的补偿义务。

应急征用的紧急性决定了无法适用“报价—协商—裁决”模式，行政机关不需要与相对人达成协议即可强制取得财产权利，不会受到合同约定补偿义务的约束和完成行政目标的激励。这恰好符合责任规则的要求——紧急状态下行政机关拥有比常态更高的法律地位，做出的决定、命令具有最高级别的法律强制力。如果将紧急状态下私人权利的“克减——补偿”视为一种强制交易，那么，基于责任规则的权利保护形式就体现为针对非自愿交易财产的补偿，即国家部门或行政机构处置公民私有财产不需要以取得该公民同意的意思表示为前提，而是通过赋予公民请求补偿救济的权利来恢复其法益被行政机关强制取得造成的损失。通俗地说，适用责任规则就是允许行政机关“强买强卖”“先斩后奏”。由此可以得出结论，应急征用适用的是“责任规则”，不以相对人的同意为必要条件，更注重事后(ex post)的恢复。在责任规则赋予了应急征用更高级别的强制力，相对人没有其它途径阻止应急征用决定执行的情况下，事后获得补偿就是相对人对抗公权力，保护私权利的仅有手段。

法理规则的不同意味着二者应当遵照不同的权利保护模式，建立不同的法益考量标准来划清不同情形下财产权利保护路径的边界。相比于一般行政征用补偿，应急征用补偿应当依照责任规则在标准、范围、程序等关键环节深入探究应急征用补偿制度存在的具体问题，进一步加强对相对人的权利保护，使其在适用上更具针对性。这是现代法治国家更加周延地保护相对人权益的应然逻辑，也是期待我国应急征用制度在立法上能有更大发展和长足进步的良好愿望。

二、缺陷分析：应急征用补偿制度的不足

(一)法定补偿范围过窄

现阶段，我国多数立法只规定了在财产“损坏或无法归还”的前提下，才能对财产的“直接损失”予以补偿，对于财产被征用但“未受损坏”(可以返还)的情形以及征用造成的“间接损失”是否需要补偿语焉不详(1)如《传染病防治法》第四十五条，《国防动员法》第五十八条，《防震减灾法》第三十八条，《防洪法》第四十五条等应急立法均有此类规定。。间接损失是相对人预期可得利益的减少，也就是应当得到的利益因受政府应急征用行为的介入而没有获得，一般表现为财产的消极不增加。间接损失往往与征用标的本身没有直接关联，而是因征用后果衍生的必然损害。这种损害是超出实体财产范围之外，存在于不同个案中的一种特别损失。如果对间接损失不予补偿，同样可能使被征用人受到过度侵害，难以在事后充分恢复其应得的财产权益[7]。同时，关于财产权限制的补偿问题也存在显著的立法空白。无论是对财产权的使用和收益的禁止，都很难从当前的法律条文中找到与补偿相关的规定。以《突发事件应对法》第四十九条第四款、第五十条第三款为例：在突发事件发生后，负有统一领导职责的政府可以采取“禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动”等应急处置措施，这类应急处置措施均表现为直接限制甚至剥夺个人的财产权利，并且是出于公共利益之目的。因此，应当看作是相对人服从政府的统筹安排，为公共利益所做之特别牺牲，只不过在形态上表现为政府对强制获得的财产权利的消极行使，同样可以作为广义上的一种应急征用类型。但是，对这类特别牺牲，无论是《突发事件应对法》还是各领域的特别法，均未要求政府给予国家补偿。虽然从宏观上看，这类财产权的限制措施能够有效遏制新冠肺炎疫情蔓延，具有现实的必要性和可行性，但不意味着做出特别牺牲的从业者就要理所应当地承担全部财产损失。财产权限制实际上就是在社会公众的安全利益和特定市场从业人员的个人利益之间做出的权衡。根据新冠肺炎疫情时期的特殊情势，政府将公共安全利益置于个人(群体)利益之上，固然是符合公共选择的，但是，公共利益优先不代表不需要尊重个人(群体)利益。一味依靠着公权力的强势推行禁令，将这类财产限制行为简单视为建立在相对人义务基础上的一般强制措施，而不纳入征用补偿的范围予以规制，必然威胁到从业人员的生存发展需求，加剧紧急状态下的公私利益冲突，使公共利益和私人利益进入零和博弈状态[8]。这无疑与行政应急制度在处理利益关系上强调统筹兼顾的衡平理念相背离，有可能阻碍应急决策的顺利推行。

(二)补偿标准尚待明确

《突发事件应对法》和其他特别法对应急征用的补偿标准、测算依据均未释明，只能作为原则性的规定而不能在实践中指导应急机关开展补偿工作，在补偿标准上究竟应当适用“完全补偿”“适当补偿”还是“公平补偿”，都很难从立法中找到确切的答案。云南省、杭州市、武汉市等少数地区在规章中对补偿标准做出了细化规定，但彼此之间仍然存在较大差异。例如，对毁损但可以恢复原状的财产，云南省规定应当按照必要的维修费用支出赔付补偿金，而杭州市则要求能够恢复原状的只需要恢复原状，在不能恢复原状的情况下才能按照毁损程度给付相应的补偿金；对于灭失财产的补偿，云南省要求综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值等因素，而杭州市则是按照被征用时的市场价格给付。地方立法的巨大差异使得地方自行制定的补偿标准难以得到统一适用，大多应急征用主体在做出征用决定时并未准确核算被征用财产的价值，事后也不能准确评估财产因征用而减损的价值，只能根据大致估算的结果实施补偿。因此，当财产被征用后，如何认定财产受到了损毁、灭失而不能返还，应当在何时返还财产或给予补偿，以及能够得到多少补偿，这些相对人极为关心的问题都充满了未知之数。在立法不足以为征用补偿问题提供完整、周延的制度供给时，相对人寻求权利救济必然面临障碍。

(三)劳务征用补偿的特殊性未受关注

私有财产在应急征用后必须给予补偿，同理，相比之下法益侵损更重的劳务征用，应得到更大程度的补偿，以弥补人身权益所受克减。从我国现有的法律规范中看，关于征用劳动力的补偿条款有“按照规定给予合理报酬”“给予适当补偿或者作其他处理”“按照国家有关规定给予补偿”等多种表述，多样化的表述方式意味着我国应急行政领域并未形成规范的劳务征用补偿原则，补偿的任意性强，不利于保护相对人合法的劳动财产利益。更重要的一点是，应急劳务征用不仅是对财产利益的克减，也会实质性地侵损人身权益，甚至某些特定的工作会使劳动者遭受远超常态的人身损害风险，这些问题都需要在补偿中予以特殊考量。可以预见，社会公众作为追求个人利益最大化的理性经济人，如果劳务征用致使个人所获收益远低于常态劳动收入，甚至人身利益受到大幅度减损，必然影响参与应急处置的积极性和主动性，甚至催生被征用人消极、不配合的负面态度，负有应急治理职能的行政机关难以有效引导、激励社会力量参与应急治理，不利社会动员制度的展开。

(四)缺少必要的程序规范

“程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”[9]。在现代法治国家，程序是规范和控制行政权力，保障公民权利，实现公共利益的最大化的重要手段。应急征用不同于一般性的行政征用，突发事件带来损害后果的严重性要求应急处置的高效性，给予行政机关决策和实施的时间极为紧迫，按照一般程序可能贻误及时处理突发事件的时机。因此，应急征用的程序较一般行政征用可以适当简化，但是，程序的简化并不等同于对程序不作要求。与传统行政法对程序价值理解略有不同的是，应急征用制度中的程序并非只是对权力的限制，由于应急征用多事出突然，且社会公众对突发事件的严重性缺少认知，如果没有一套标准的征用和补偿程序，很容易招致个人、组织以及其他机构的抵触与质疑。此时，适当的程序规定反而有助于促使行政机关有所依凭，排除外界的不当干扰和阻力，通过执行公众认可的法定程序来保障权力运行的正当与通畅，从而在有序、高效、经济的基础上高效地完成应急征用任务。

在我国应急征用相关立法中，特别是“法律”层级，对程序性的规定往往付诸阙如(2)作为应急征用法律制度体系的核心，《突发事件应对法》中仅笼统地规定了政府有征用财产的权力，征用完毕后应当及时返还或给予补偿，对究竟应当如何实施征用的程序性规定基本处于空白状态；《传染病防治法》《国防动员法》等特别法中同样缺少关于征用程序的描述；《戒严法》虽然在第十七条中提出“实施征用应当开具征用单据”，但并未载明开具单据的期限、内容、方式，征用程序细节规定仍显不足。。即使在下一层级的行政法规和地方性法规中，也鲜有直接规定应急征用程序的条文。各行政机关对于在应急征用及其补偿过程中究竟应遵循何种程序难以统一，对于同一问题的规定可能存在较大差异，从而执法标准不一、尺度不准。至于程序设置本身是否合理，是否具有可操作性以及实际执行情况完全依赖于地方政府和行政机关的法治观念和立法、执法水平，无法获得法律的一致性保障。

三、完善进路：基于责任规则的制度重塑

根据前文所述，为了使应急征用事项能够更好、更快地完成，避免无法达成协议而造成无效率资源配置，应急征用不再适用一般行政征用先补偿后征用的财产规则，而是转向适用先征用后补偿，允许行政机关强制交易的责任规则。按照责任规则逻辑，紧急状态下不应当赋予相对人定价权及交易权，行政机关出于维护公共利益之目的强制取得相对人的私有财产，只需要事后支付法定的价款来弥补其受损的权利即可。其构筑的不是市场的自愿交易，而是一种带有事后救济性质的强制转让。在公共利益优先的基本原则下，责任规则为提高应急征用效率预留了充足的空间，而效率正是应急征用工作中最为重要的一环。但是，责任规则同时也带来了一个新的问题——应急征用的强制力使相对人的交易权和议价能力大幅度减弱，谈判环节的缺失导致行政机关的补偿很难覆盖相对人的实际损失。继续沿用建立在财产规则基础上的一般行政征用补偿模式无法满足相对人权利保护的需求。结合实践中暴露的制度缺陷，从责任规则角度重塑应急征用补偿制度，对保护相对人利益、保障交易公平具有重要的应急法治建构意义。

(一)公平合理补偿原则的重新定位

2020年，《民法典(总则编)》对原《物权法》做出了重大修改，在第一百一十七条中正式确立了公平合理的补偿原则，成为现阶段我国行政补偿制度必须遵循的基本原则。但是，公平合理毕竟只是一种理念指导和价值取向，没有直接给行政机关和相对人划定明确的补偿范围和标准，对公平合理的理解很容易受身份、动机、环境等多重因素的影响而在个案中产生偏差：一般行政征用中，只要双方经过谈判达成一致，可以认为双方已经充分地考虑了应急征用补偿相关因素，在公共利益和私人利益之间做出了权衡，结果即是公平合理的。但是，在应急征用适用责任规则的语境下，相对人丧失了一般行政征用在事前(ex ante)通过谈判保护自身财产法益的权利和机会，对等的就需要在事后(ex post)获得比一般行政征用更多的救济权利和机会，否则对相对人而言就是一种实质的不公平。即使应急征用和一般行政征用指向相同的法益，紧急状态和常态时期私人法益上承载的社会义务，为社会公共利益所做牺牲的性质也会有所差异。哪些牺牲应当得到补偿，哪些牺牲是公民的义务而不需要补偿，这些都是合理补偿所应当进一步考虑的因素。既然无法通过财产规则的谈判方式解决公平与合理的问题，就有必要结合应急征用补偿的异质性特征，对公平合理补偿原则做出更加精准的定位。

1.以公允的市场价值(fair-market value)为标准。市场价值是指公开的市场上在所有业主之间经由公平谈判达成的购买者愿意给付和出售者愿意出让的价格，能够直观反映征用行为造成相对人的实际损失。现行的应急立法并未涉及征用补偿的定价问题，如果行政机关出于节约财政资金或其他目的，罔顾财产的生产经营成本和市场供需情况，滥用补偿定价权，使补偿标准低于相对人遭受的实际损害，不仅有悖于经济原理或市场原理，也会影响到市场交易秩序和民众对政府的信赖利益，造成实质意义上的不公平[10]。因此，立法必须明确，应急征用造成财产损失补偿的认定，应当以建立在自由交易市场基础上的，公允的市场价值(fair-market value)为标准，将定价权尽可能与行政机关的行政权相剥离，尽量避免公权力对财产市场价值认定的过分干预；同时，借鉴美国等多数国家在司法实践中形成的惯例，多是以财产征用决定作出之日作为确定公平市场价值的基准时间，以此排除征用行为本身造成的价格干扰(3)如美国伊利诺州等州规定政府提出征用申请的日期为估价日期，一些司法判例也表明一般依征用的最后决定下达之日来确定市场价值；日本《土地征收法》、韩国《国土利用管理法》等立法则规定估价是以认定公告之日为基准。。如果因为政府征用减少了市场供应致使财产价格发生上涨，在确定补偿金额时也便于扣除因征用而增值的部分。

2.排除损益相抵部分。损益相抵是指受害人基于造成损害的同一原因得到利益的，应将其所得利益从应得补偿金额中扣除[11]。应急征用补偿的目的在于对相对人遭受的财产权利是实际损害进行补偿性的矫正，使其损益情况达到与其他社会个体平等的状态。然而，在实践中，应急征用措施虽然会造成相对人的利益损失，但同时也可能使其从中受益，此时在确定实际损害时不能只考虑相对人的损失而不考虑收益，否则就违背了行政补偿的宗旨，对其他社会个体而言也是一种不公平(4)例如，某些酒店被长期征用作为境外输入人员的定点隔离场所，隔离期间的住宿、饮食、健康监测等产生的费用均由个人或政府承担。隔离期间的收费标准普遍高于周边同类酒店正常经营的门市价格，经营者可以从长期承担的隔离任务中获取高入住率和收费标准带来的额外收益；再如，出于谨慎考虑行政机关可能为某些征用标的购买保险，在支付征用补偿费用时，需要排除相对人通过保险途径获得的补偿，否则就会出现重复补偿的问题。。因此，在确定征用物资的补偿标准时，需要将应急征用给相对人带来的实际收益排除在损害认定范围之外。

3.根据财产的存续状态决定补偿标准。基于征用财产的类型和使用情况的差异，财产征用完毕后可能具有不同的存续状态。对于完全灭失或完全丧失使用价值的标的，如食品、饮用水等消耗性物资，可以认定为不再存在财产价值，应依照市场价格给予全额补偿。但是，如果标的财产仍具有使用价值且具备返还可能，如征用的车辆、场地，则只有减值部分能够认定为实际损害，可以通过支付租赁费用的形式予以部分补偿。

(二)应急征用补偿范围的界定

风险社会应急征用权力的扩张使相对人的人身财产权利不可避免地受到更大范围的克减，为了使其权利义务关系总体上达到一种衡平状态，在补偿阶段有理由加强对相对人利益的弥补，尽可能覆盖其全部损失。考虑到目前我国立法规定的应急征用补偿范围过于狭窄，主要限于“现实、直接的损害”，未能有效覆盖因财产权限制等情形造成的利益损失和其他间接损失，并且在各单行法之间缺乏一致性的问题，在后续的立法工作中宜适度地扩大应急征用补偿范围，这也符合公平合理原则的规范意涵。

1.应急征用造成的直接经济损失。直接损失是指与应急征用行为具有直接的因果关系的物质损失，一般表现为相对人财产利益的实体损失，故对直接损失的补偿又可以称为“实体补偿”。直接损失不仅包括因直接征用财产所导致的标的物灭失、减少、毁损等，还应包括因应急征用行为所产生的全部直接的和确定的经济损失。前文所述禁止标的财产的使用、收益，限制财产用途以及财产的排除等管制性征用措施，均是直接损失的主要表现形式，如企业停工停产的工资损失、店铺停业租金损失、设备折旧费用等已经支出的或者必然支出的费用。结合前文，对这类实体补偿标准的界定，一般是以征用决定做出时的市场价值为依据。其补偿目的主要在于回复相对人被剥夺、限制的财产权利，因此是一种客观价值减损的补偿。

2.应急征用衍生的间接经济损失。相比于能够以市场价值确定补偿标准的直接损失，间接损失的补偿是对预期收益的判断，带有很大的主观性，不同当事人在征用补偿法律关系中基于不同的立场会做出倾向性不同的判断。因此，间接损失补偿在实际操作中仍然存在如何确定补偿标准的法律适用难点。对此，有学者认为，间接损失虽然是一种期待利益的损失，并没有价值实体存在，但是，也同样具有现实性和可预见性，实践中完全可以通过事先约定、类比推理等方式来计算预期利益。具体而言，如果政府与相对人在应急征用补偿过程中约定了预期利益的补偿额，就可以按照该数额予以认定损失。例如，《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第十一条规定了征用双方可以通过协商和约定的方式确定补偿费用；如果事先没有约定，那么，在同类个体能够获得比较稳定的财产收益的情况下，可通过比照相同条件下相对人所能够获取的利益来确定应补偿的预期利益损失；当无法进行类比时，也可根据应急处置的具体情况，在斟酌公益及私益后，以相对人请求赔偿的数额为基础，依据公平原则酌情确定补偿费用。

(三)应急劳务征用补偿范围的延伸

应急劳务征用作为应急征用另一重要类型，不仅侵损财产法益，更侵损人身法益，而人身法益在我国的法律体系内是不可交易的。这意味着即使对补偿条款做出扩大解释，也只能停留在能够预见到的财产损失风险，不能涵盖人身损害的风险——毕竟劳动财产权之外的人身权利是无法产生预期收益，但是，又会现实地受到损害的。这是应急劳务征用补偿区别于应急财产征用补偿的独特特征，也是责任规则和财产规则无法解决的通病。如果不对人身法益做出补偿，显然有违公平合理补偿原则的基本精神。因此，有必要对应急劳务征用的补偿范围做出进一步的界定，将补偿范围从财产法益延伸到人身法益。

1.劳动的经济补偿。劳务具有财产性质，政府应急征用劳务同样应该予以补偿[12]。依据公平合理的精神，对征用劳务的补偿可以在结合相对人所处地区和行业的生产成本、平均工资水平、劳动力的市场价值以及征用造成的实际损失，在预先签订劳务征用协议的过程中，约定统一的劳动补偿标准并向社会公开。只要相对人提供的是同种劳动，就应当遵循补偿结果的一致性，保障劳动者之间“经济上的同等性(financial equivalence)”。

2.特定的风险补偿。公平合理不仅要求补偿标准的统一，还应当尽可能覆盖劳动的人身依附性带来的社会风险。由于劳务征用特有的人身损害后果，相对人在劳务征用中面临的风险要远远超出财产征用，人身自由、生命健康等重要的人身权利均可能在征用过程中受到严重侵害。政府没有理由要求个人为公共利益承受过多的牺牲和负担，也不能将劳动成本转嫁到个人身上。个人甘冒风险为社会公共利益提供劳动，根据行政法之公平正义观，理应得到高于一般劳动收入的物质补偿，这既是对人身法益的尊重，是限制和防止征用权力滥用的基本路径，更是对公民积极参与应急治理、履行劳务征用义务的激励(5)新冠肺炎疫情防控期间，中共中央发布的《中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组关于全面落实进一步保护关心爱护医护人员若干措施的通知》(国发明电〔2020〕5号)提出要将一线工作人员临时性工作补助相应标准提高1倍，薪酬水平提高2倍，就蕴含了对医务人员人身损害风险进行补偿的精神。，应尽可能给予超过常态劳动报酬的高额劳务补偿，最大程度地发挥对劳动人员的激励作用。

(四)应急征用补偿程序的优化

依托《国有土地上房屋征收与补偿条例》《军事征用法》等立法确立的一般行政征收征用程序为基础，借鉴国外关于应急征用补偿的程序规定，可以通过以下几个层面完善应急征用补偿的程序控制：

1.强化应急征用补偿的依职权性。应急征用补偿区别于一般行政征用补偿的一个重要特点在于获得补偿需要“相对人的主动”，但这种主动并不具有当然的合理性：补偿不仅是相对人理应获得的救济权利，也是征用主体必须履行的行为义务。如果只在相对人主动提出申请的前提下才进行补偿，不申请就默示为放弃补偿，本质是政府将自身的一部分行为义务变相转移给了相对人，相当于间接剥夺了相对人应得的财产权益，增加了公民义务。既然应急征用是政府依职权主动做出的损益性行政行为，反过来又给相对人施加额外的行为义务，要求相对人必须自行申请补偿，甚至限制提出申请的方式、期限，显然有违公平合理的基本原则，也给相对人获得补偿带来现实的困难，不利于补偿救济目的的实现。

考虑到补偿是应急征用相对人维护自身利益的仅有手段，有必要在后续的立法工作中强调行政机关应当依法履行补偿义务，依职权主动做出补偿决定并告知、送达相对人，并为之设定适当的补偿履行期限。相对人可以根据补偿决定随时向征用主体领取补偿款或提出异议，才能达到补偿程序的高效和公正[13]。

2.设置应急征用“临时补偿金”。紧急状态下行政机关很难做到先补偿后征用，或同时做出征用和补偿决定，但如果未经协商谈判就直接征用财产，在行政机关对相对人的经济情况缺乏足够了解的情况下，可能因掐断相对人的收入来源给其正常生活带来严重影响。这一问题在法国的非常紧急征收补偿程序中得到了有效的解决。法国1977年《公用征收法》的规定，相对人对于政府的紧急征收行为，可以预先向法院提出临时补偿申请，由法官裁判行政机关必须以支付临时补偿金为条件实施征收，事后再按照正常的征收补偿程序进行补偿，避免个人在应急征用期间的基本生活得不到保障，也有助于相对人配合行政机关快速取得财产权利。

“临时补偿金”为我国应急征用补偿程序在不影响效率的同时保护相对人权益提供了一个改良思路。要求行政机关在应急征用期间根据情况事先给予相对人一部分“临时补偿金”，事后再予以补足，既不会给行政机关造成过多的财政负担，又能够有效地缓解相对人因应急征用造成的经济压力，为其提供必要的生活保障。基于此，可以在立法中明确行政机关出于应急所需，有权对征用标的先行占有，但是，为了保护相对人的利益，行政机关应根据相对人的实际需求，主动或依申请提供一部分临补偿金，来缓解相对人因财产利益损失而面临的短期经济压力，待征用事项完毕后再依程序进行补偿。

3.建立市场化的财产价值评估机制。根据“公平合理原则”和“依职权补偿”的要求，行政机关应当就补偿的标准、范围、方式等内容主动与相对人协商并予以公告，听取对方的意见，确保征用补偿结果得到社会认可，提高政府的公信力。在双方无法及时达成协议或多数人认为补偿方案不合理的情况下，可以通过引入市场化的财产价值评估机制来解决争议。

市场化意味着价值评估的公平与自由，是认定“公允市场价值”的程序保障。目前，许多国家已经确立了市场化的财产价值评估机制，如德国在不动产征收过程中，可以由第三方“地价评估委员会”接受当事人、利害关系人、法院以及有关行政机关的委托，来评定征收的补偿额度[14]。法国则规定征用补偿费可以由省估价委员会确定，估价委员会的人员组成包括行政机关代表和工商企业同等数量代表，由双方协商出能充分反映市场价格的补偿金[15]。参照这一思路，政府可以在制定补偿方案的过程中引入第三方价值评估机构，由评估机构根据独立、客观、公正的原则对财产的市场价值做出评估，根据评估结果确定同类财产的基准价格，作为补偿标准的重要参考依据。最终补偿可以根据征用期间的市场供需情况等指标向上浮动，但不得低于基准价格[16]。

四、结语

现代社会政府基于维护公共秩序、公共利益的应急征用和公民权利保护之间存在张力，面对风险社会对传统应急治理范式带来的冲击与挑战，如何从制度设计、规制安排将应急征用制度纳入现代行政法治范畴，是行政法需要重视的理论和实践课题。补偿制度的完善能够为政府行使应急征用权提供正当性支撑，回应社会关切，减少应急征用引发的行政纠纷，也有助于监督权力的规范运行，防止对私法领域的过度干预，最终构建起具有统筹协调功能的国家应急治理机制，将紧急状态下公民合法财产权益的保护落到实处。