黄 建

（哈尔滨体育学院 研究生院，黑龙江 哈尔滨 150008）

我国正处于治理体系与治理能力现代化战略推进时期，力将实现治理现代化刻入各领域的基因序列，体育产业治理作为体育治理的“应有之义”与“内核”，其治理问题的妥善解决能够丰富我国体育治理对策体系，助力国家治理体系与治理能力现代化。制度按照层次分类包括3个层次：根本制度（宏观层次），如社会主义制度是我国的根本制度；体制制度（中观层次），政治制度、经济制度、文化制度等；具体制度（微观层次），例美国的反托拉斯法［1］。制度治理，即通过制度的制定、完善、运行、监督等基本手段达到对国家的“善治”。通过研究制度治理路径能够实现其现代化与能力提升，为我国社会主义治理体系注入新鲜血液。体育产业作为萌新产业与朝阳产业，需要制度扶持成为我国的经济新动能。《关于加快发展体育产业的指导意见》从国家层面提出要创新体育产业体制机制并确立了体育产业的地位。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》从机制创新、主体多元化、产业布局、产业融合、市场供给、社会环境培养等方面确立产业发展目标。此外，还有体育法、税法、版权法等对体育产业发展过程的微观层面保驾护航。在优越的发展环境与条件下，我国体育产业在2019年我国体育产业GDP贡献率为1.1%，取得重大突破，但与美国体育产业总值占比差距明显。究其原因，政策驱动突出，产业自身更新缓慢，内在发展机理缺失。体育产业的发展与经济发展不匹配，治理主体单一化，政策驱动占据主要地位，无法实现该领域的“善治”。而美国联邦政府依据三权分立与制衡与“法治”的原则对体育产业进行政府规制，明确了联邦政府、市场、协会组织的治理权限，使不同治理主体间相互独立又关联共生，其完善的制度治理体系使得体育产业发展环环相扣，链条完整、成熟。如何催生体育产业发展内生动以及提高制度建设的效用与精度，美国体育产业制度治理经验能够为我国体育产业的治理与发展提供良策。

1 我国体育产业发展存在问题

1.1 “大政府”占据主导，社会市场活力不足

在几千年的历史演化中，我国形成了个人、家庭、社会和国家高度融合的价值观念，国家与社会处于同构状态。新中国成立初期，体育是为政治目的服务，“举国体制”作为时代产物，成为我国实现国家目标的利器，体育政府机构的设置和体育制度基本是围绕着“竞技体育强国”的目标设立［2］。在此模式下，我国的竞技体育得到飞速发展，实现了我国在国际社会上的政治诉求。一方面，它完全依靠政府实现了体育的高水平融合，体现了个体利益无条件服从于集体利益的一种文化。另一方面大量体育社会资源由体育政府部门把控，人员培养、资源调配、机构设立等方面均以国家体育利益为核心出发点，而公民在体育方面的诉求严重缺位。1992年确立社会主义市场经济体制改革目标，明确市场机制在经济发展中的“决定性作用”，体育领域的改革也进入了议程，但相较于其他各项事业和各个行业，改革的速度稍慢，体育产业的核心资源主要由政府把控，如：运动员、赛事审批、体育场馆等，发展环境封闭，社会与市场能够调动的资源有限，体育产业发展的社会市场土壤肥力不足——资源配置决定性作用无法发挥，总体上还处于探索阶段。同时，我国体育产业发展缺乏内在机理，主要由政府政策推动，不是自然演化的结果，其内在机理的缺失导致政府与市场关系不明确、抑制社会资本投入与无序竞争，成为我国体育产业高质量发展的桎梏。19世纪自由主义和城市化进程加快为美国创造了一个有利于体育商业化发展的社会。人们坚持市场经济是第一经济规律，政府扮演服务型角色，努力提供便利与宽松的环境，助力体育产业的商业化运作，防止市场失灵。美国政府不直接干预体育产业活动，多采取宏观管理，使其产业发展的社会环境得到了不断优化，在此环境下发展成为世界第一体育产业强国。

1.2 体育法制、产业政策存在“灰色地带”，亟待完善

体育产业作为朝阳产业，理应得到政策和法律层面的支持，但体育产业在我国还没成为支柱产业，可以理解为萌新产业，世界各国对萌新产业都从法律与政策层面保障了国内体育产业发展方向的把控。我国在计划经济时期受制度文化影响，体育的职业化、社会化发展不符合当时大环境文化需要，相应的体育产业政策也就无法产生，到社会主义市场经济体制时期，体育的职业化、产业化需求得到满足形成相关产业政策，现如今体育产业的内涵外延不断扩大，其发展也趋向于多元化。为此，亟须有一个良好的宏观政策环境，但我国对该方面建设亟待完善。统计数据显示，在我国体育产业政策支撑系统中，需求型政策工具占比1%，供给型政策工具占比24%，环境型政策工具占比75%，整体呈现比例不均，结构失衡的局面［3］。1995年《中华人民共和国体育法》的颁布开启依法治体新时代，但存在体育法律偏少、多为地方性法规、行政性法规严重不足、实施效果弱等困境。例如《体育法》和《公共文化体育设施条例》对近些年侵占体育场地或改变公共体育设施用途的现象有详尽阐释，但对违法处理模糊不清。法律内容在学校体育、体育产业化等方面的立法较少，学校体育开展与体育产业高质量发展缺乏“引路者”。体育产业核心体育赛事的转播方面，我国认定体育赛事节目为录像制品，在我国著作权法下，录像制品制作者权仅包括复制权、发行权、出租权、信息网络传播权和许可电视台播放权这5项权利［4］，远远不能达到作品所拥有的17项人身权和财产权的保护水平。体育赛事节目的严重盗版盗播行为会侵害相关企业利益与抑制投资热情，严重阻碍我国国内体育赛事发展并造成产业失衡，对体育产业产生一系列恶性影响。

1.3 社会体育文化氛围淡薄，体育消费受限

美国体育产业发达的一个重要原因是其庞大的体育粉丝群体，这与其强调体育的教育性、终身性、业余性是分不开的。在美国有一深入人心的教育理念——健全的心智寓于健康的体魄，正是在这一理念的激励之下，美国的老师、家长、学生都非常重视体育，积极地参与体育，并养成了终生参与体育的习惯。而我国受多方面因素影响，体育粉丝群体不仅和发达国家有很大的差距，并且相对于中国娱乐粉丝也是有非常大的差距，这也可以解释为什么一些体育品牌会邀请娱乐明星作形象大使。一方面，体育联赛、体育联盟的赞助跟综艺娱乐类节目的赞助相比收入差距明显。另一方面，我国体育粉丝群体小很大部分源于我国的社会文化影响。伴随着改革开放与深化改革的不断推进，如今我国实现了“脱贫攻坚”的全面胜利，温饱问题已得到解决，然而由于传统的“节俭与保守”思想的影响，人们往往压缩实际消费，忽视消费和消费发展，实际体育消费不足导致国内市场效益低下，不利于体育产业的健康发展。国内体育消费不足会导致企业体育产品积压，企业经济效益受到重创，继而导致降薪、裁员、规模缩减，这将使人生活成本增加，增加储蓄意愿应对“风险”，我国体育产业发展进入“死循环”。社会体育文化薄弱还体现在体育法律文化层面，我国在体育产业发展的法制保障体系方面成就颇丰，相关法律、政策体系建设不断深入，但法律文化层面建设亟需推进。法治体系的建设重在落实，群众落后的法律观念与先进的法律制度之间的矛盾制约着体育法律的效用，致使我国体育产业法律纠纷重重，不利于体育产业的发展。

2 美国体育产业制度治理具体表现

2.1 体育产业的分权治理

制度分权与权利分配是美国体制制度治理的重要体现。民主自由是美国文化核心，自由市场经济体制是美国基本经济体制，美国社会形成的体育治理方式是政治、经济、文化共同作用的结果。第一次经济危机爆发，罗斯福总统基于凯恩斯的经济政策观点实行“新政”——加强政府对经济直接或间接干预以度过经济危机，随后国家在经济活动进行一定干预，但自由竞争依旧为主色调。在体育产业方面，受民主、平等、独立的价值理念影响明确了社会主导的属性采用社会主导型管理体制。政府不设立体育管理部门，体育领域内的实际问题由社会市场自行解决，将权力分配给组织实体，组织实体具有高度自治权，不受政府制约，不同层次的治理主体相互制衡，突出市场规律是经济第一规律的地位，政府主要扮演支持者和监督者的角色。美国体育产业同样在在社会化管理体制下孕育，强调依托社会市场实现具体管理，政府不直接干预并实行放任政策，仅通过国会立法和法院执法进行宏观控制来规避失灵，由联邦制定行业政策和标准和监督，地方州负责具体的细节问题，确保体育产业各类市场高度自由。联盟俱乐部、消费者、各类媒体和社会组织等成为体育产业治理的直接参与者，具体事务的治理权在职业联盟手中［5］，由其进行内部决策，表现出很好的衔接性，并实现快速发展。这样不仅能够节省管理成本、减少贪污腐败、提高效率同时能够保证产业发展活力和竞争力，提供良好的市场环境和政策环境。

2.2 体育产业的法制调控

在当代美国，法律所涉及的领域几乎无处不在，法制建设高度发达，美国对体育产业的法制调控体系建设为其产业的高速发展提供了有力保障，包括业余体育法、反托拉斯法、版权法、财税政策等。

2.2.1 业余体育法

体育赛事是美国体育产业的核心，其收益很大程度取决于运动员的竞技水平，美国运动员在培养过程中坚持业余原则，在校内长期参加训练兼顾文化课学习完成毕业任务，毕业后可走向职业体育道路，或者从事其他领域，可以说美国业余体育的发展为美国竞技体育发展提供动力与基础。美国自二战结束后，经济总量突飞猛进，民众工作效率、生活水平、经济收入增幅明显，闲暇时间的增多促进了业余体育的发展，在随后的发展过程中，美国奥委会作为治理主体内部僵化无法进行有效治理，迫切需要政府出面进行规制，最终于1978年《业余体育法》出台。该法主要围绕社团法人-美国奥委会与全国管理机构-国内单项体育联合会展开的，从法律层面保障了美国奥委会对国内业余体育运动整体发展方向的把控，以及国内单项体育联合会对具体情况的管理［6］。

2.2.2 反托拉斯法

美国体育发展受英国影响最大，赛马俱乐部商业化运作被视作美国体育产业的先河，美国著名的4大职业体育联盟由此诞生，该联盟体制成为美国商业中的体育卡特尔［7］。根据美国反托拉斯法，卡特尔属于非法组织，但为了职业联盟能够生存下去，美国政府放宽了对职业联盟的某些法律限制。这些联盟被允许在不违反反垄断法的情况下发挥垄断作用。例如，给予职业体育联盟市场独占和各种规则独立制定的权利、限制球员的自由流动、联盟进入与退出的垄断行为等都在内部形成闭环保证赛事产品生产到投放市场各个环节的流畅性。这些虽然限制了自由竞争，但会产生的巨额商业价值，有助于商业化运作，虽在很多方面享受反垄断豁免，但在实际操作过程中，同样受到美国联邦宪法和各级州法律的规制。

2.2.3 版权法

美国媒体世界的商业化促进了体育与商业的结合，使商业主义进一步发展［8］。美国体育产业主要依靠其职业体育的发展，职业体育主要收入来源是赛事的转播。1962年，NFL第一份独家转播合同带来了465万美元的收入，2016年美国4大职业体育联盟NFL的比赛转播收入达到了72亿美元。转播权之所以能卖这么高的价格，最根本的原因是其核心产品——体育赛事，竞赛水平高、可观赏性极强。另一方面美国法律制度和法律保护更完善，也是其成功的重要保证。美国对于体育赛事转播所制作形成的节目给予非常严格的保护，并明确了其作品属性，可以享有著作权。美国1976年《版权法》针对现场直播有专门的规定“由声音、画面或声音与画面构成的作品，如果在被传输的同时得以固定，则属于本法意义上的‘已固定’”［9］，即美国法院认为通过一系列摄像机转播的现场跑动录制体育赛事，选择视角反映了导演的独特理念，满足了“已固定”要件，因此，体育赛事可以被认为是美国法律认可的原创作品并给予法律保护。

2.2.4 财税政策

财税政策对体育产业的发展同样有着重要作用，美国财税政策的在体育产业方面的贡献体现在20世纪80年代美体育产业风险投资机制形成。体育产业风险投资基金由具备专门知识的专家分散投资，将集合而来的社会资金投向具有潜力的体育产业［10］。这一基金的成立极大地推动了美国体育产业的发展，也帮助解决了劳动就业问题。美国财税种类多样，以个人所得税为主，同时开发了如床位税、罪恶税等特色税种，这些为体育产业的发展注入了大量资金，美国体育产业的大部分税收仍然来自个人税收。联邦和州政府已经意识到对体育产业中的高收入群体，如运动员和教练员征收高所得税，调整他们的过高收入水平，消除收入差距，实现体育产业的“开源”［10］。为了实现税收，美国税务部门与银行密切合作，避免个人逃税与收入监管，同时通过税收优惠政策吸引私人在职业体育领域投资，但在1976年税法调整取消了政策优惠，失去了大批社会资金支持，但在一定程度上保障了联盟的持续健康发展。体育场馆建设在税收政策的吸引下，大量体育场馆的修建依靠私人投资以及采取多年偿还方式，充分利社会资本，增加当地税收。

2.3 体育产业的文化土壤

美国的文化是一种杂糅文化，呈现多元化的特点，主要受清教主义文化的影响，并形成了个人主义与自由主义两大主题内容——任何制度和政策的制定首先考虑人。首先，在《独立宣言》第二部分中明确了美国制度治理的理念——主权在民、有限政府、分权治理、权力制衡等，强调“法治”代替“人治”［11］。这一治理理念也贯彻到美国政府对体育产业体制制度治理层面——坚持“三权分立与制衡”原则、“法治”与市场主导。体育产业的三权分立与制衡具体表现为：立法，由美国国会颁布相关的制度；司法，司法机关监督体育产业制度执行情况；行政，行政机构负责执行立法机关颁布的制度进行具体规制［1］。其次，基督教倡导的人的自由、平等和人权成了西方的法律价值追求［12］。在《圣经》中指出：人性是邪恶的，需要被外部力量所束缚。正是这种“人无法实现自我救赎”的宗教文化对西方世界产生的深远影响，构成了美国人信仰法律的坚实思想基础，人们将法律作为实现人自我救赎的外部约束力量形成普遍共识。由此，人们建立了对法的敬畏。最后，美国提出“健康公民”计划，强调“体育强种”，大力修建体育场馆，从国家层面培育群众参与体育锻炼动机与健身氛围。“教育是是体育的本质”深深扎根在每一位美国公民心中，学校与家庭注重参与体育过程中人格健全、完美性格、合作竞争意识的培养，不过度注重运动成绩，愿意对体育进行投资来降低医疗成本，体育培训、体育竞赛开展如火如荼。

3 借鉴与创新

我国体育产业正处在黄金时代，据统计，2021年我国人均体育消费增幅37.2%，体育产业发展稳步向前，但上述问题的存在制约我国体育产业的高质量发展。美国作为世界体育强国，我国可借鉴其经验进行本土化升级改造，助力我国“萌新产业”的高质量发展。

3.1 明确政府“监督员”“引导员”身份，盘活社会市场

我国服务型政府建设工作不断深入，在机构设立、人员配置、审批程序都进行了优化与升级，但在体育领域“管办不分”“缺位”“错位”“越位”现象依旧没有得到根治，体育产业发展的社会土壤贫瘠。美国体育产业在发展过程中主要凭借市场和社会运作，政府干预有限，政府、市场、社会构成了“多中心”治理，保障了体育的健康发展。我国政府应当借鉴美国经验认识到体育产业只有在市场运作下才能避免畸形发展，与经济发展协同并进。政府可以借助市场经济的“无形的手”进行资源调配，助力产业市场成型，提供企业孵化平台，降低产业市场准入门槛，调动企业的积极性，提高体育产业的投资回报率，加大社会资本投资体育产业的吸引力。政府主体应当实现“管办分离”，推进体育行业协会实体化，并放权于社会市场但也应当防止“缺位”，做好“指引”与“调控”工作。承担制度设计和过程监管的责任，监督社会体育活动的开展和市场主体的生产经营行为，提升自身监管能力［13］。充分发挥体育产业特性——与其他产业融合发展，加强体育产业与其他产业融合，如文旅产业、互联网、金融行业等，加强政策引导，创新服务模式，规范行业标准，通过制度激活市场活性，发挥市场的“决定性作用”。这样不仅有助于政府自身的职能优化与服务升级，节约财政支出，并实现体育产业的高质量发展与开辟新思路，一定程度上有助于我国国家治理体力与治理能力现代化建设，也是我国体育产业制度治理的关键［14］。

3.2 推进法治体系构建，政策文本赋予区域化、特色化

体育产业发展的法治体系依旧是我国制度治理重点，颁布中国特色体育产业发展法律法规与制度安排，在税收与金融政策方面给予一定倾斜，为体育产业发展与壮大提供营养。美国在职业体育方面制定了《反垄断法》《版权法》《税法》等相关法律来保护体育产业的整体经济利益。我国也应当在《体育法》《公司法》《版权法》等法律细则上进行优化，成立体育产业政策制定智囊团，深入产业内部调查，提高法律政策制定的效率和精度，为我国体育产业的发展提供完善的法律环境与管理保障。此外，政策与法律的相关优化还必须由相关部门监督落实，充分发挥政策红利。美国各州的体育产业政策坚持多元与统一性。将区域特色与美国的国情联系起来，坚持体育产业多元文化的发展原则，在考虑本土文化的基础上主张多样性的体育产业发展格局，以满足世界各地不同人群的物质与精神产品需要［15］。我国的国家体育产业政策主要是指明发展目标与任务，各地方体育产业发展的社会、经济、文化环境截然不同，各地方政府应该挖掘自身优势制定相应政策发展区域体育产业，既不能脱离实际，也不能盲目超前。例如：东三省可借助冰雪资源与老工业基地优势大力发展滑雪旅游业、冰雪装备制造业，将“冷资源”变为“热经济”。成都、上海、北京、武汉等地具有承办大型国际赛事经验，自身公共配套设施与社会经济条件优越，可大力发展竞赛表演业以及体育咨询、传媒等。云南、广西、江西等旅游资源丰富、少数民族传统项目保存完好，可大力发展体育旅游产业。政府要抓住“重点”，培育体育产业中能成为“增长极”的部分门类。如上海市提出“健康上海”战略，并针对本市实际，将健身休闲产业作为战略重要内容，在项目供给、健身休闲设施建设、健身休闲产业布局等方面进行构建，贡献全球著名体育城市建设工程。

3.3 加深本土体育文化烙印，培育国内“粉丝经济”

美国体育的影响力不是通过说服其他国家参加他们比赛，而是将严格的训练、追求成就的精神气质、和个人英雄主义灌输到体育运动中，并扩大其在全球范围内的影响力［16］。美国将体育视为教育的过程、学习的过程、培养竞争与合作意识的过程，在美国人的日常生活中是不可缺少的一部分，形成了终身参与体育的意识。狂热的体育文化氛围促成了美国体育产业的飞速发展，并反哺体育文化软实力，加大美国价值理念在世界范围的扩张。我国受历史、政治与文化影响，体育文化发展缓慢，且竞争力不强。我国应当扎根本土国情，打造中国特色体育文化，虚心借鉴国外经验。首先，政府应加大体育功能与价值的宣传，从意识上加深群众对体育文化的理解，改变传统消费观念，扩大内需，提高全民健身热情，积极挖掘自身体育文化资源，扩大体育文化的对外交流，促进体育文化的吸收与借鉴，并通过竞技体育的表现形式将我国优秀的传统体育文化宣扬到世界各国，为我国体育产业发展培养大批“体育粉丝”。其次，处理好“体育”与“教育”的关系，体育文化的培养必须要从娃娃抓起。现阶段“体教融合”是我国倡导的发展体育的主要观念，受我国教育制度与就业制度影响，青少年体育工作面临现实困境，政府应当出台相关政策明确家庭教育与学校教育在终身体育教育中的地位，重视家庭与学校在体育文化传播的核心价值，从根本上推动家庭与学校扮演好“监督者”与“引导者”的角色，做好青少年体育活动兴趣引导工作，培养终身体育锻炼意识，催生其内生动力，为我国体育产业发展扎实根基。最后，观念性体育法律文化宣传工作予以重视，通过自媒体、互联网、报刊等传媒手段对群众产生潜移默化的影响，提升群众法律素养，将制度层面与观念层面建设有机结合，加快我国体育产业法律法规的建设与落实工作，为我国体育产业的长远发展提供精神动力。