杨永霞

（内蒙古额济纳旗财政国库支付中心，内蒙古 阿拉善 735400）

近年来，政府与社会资本合作模式成为各地区发展的重要策略，这一模式可以有效提高地区基础设施建设效率与质量，还可以保证在制度优化的同时，降低参与建设单位的风险。然而，PPP模式在实际应用中经常会出现一些问题，如模式运行常会受到各种外界因素的影响。文章对我国PPP模式的发展、存在的问题以及解决方案进行总结分析，以提高该模式应用的合理性，并保证地区基础设施建设能够满足社会发展需要。

一、我国PPP模式发展现状

（一）国家宏观经济市场环境

随着我国经济社会的快速发展，经济结构、经济发展方式都发生了翻天覆地的变化。但在经济快速增长的同时，一些新的挑战也接踵而至。因此，在当前国家宏观经济发展的大背景下，我国各地区亟须重视经济增长与社会稳定运行，这样才能确保经济高质量发展和民生改善。首先，要保证能够补齐基础设施和公共领域建设资金缺口，借助PPP模式，将基础设施建设、公共服务项目推向社会资本市场；其次，要在发展中提升公共资源利用效率，同时减轻地方政府的财政负担；最后，为满足科学发展和可持续发展的需要，地区的规划和建设通常需要基于长远发展的眼光进行宏观战略考量，若要确保区域长远发展，应注重社会资本的合理引入。

（二）投融资体制改革背景

对社会资本和政府合作模式展开总结和分析，可以发现这一模式适应当前我国金融体制环境，PPP模式的应用可以将社会资本更好地引入公共投资领域，同时解决公共服务在发展中遇到的融资难、融资贵等问题。李克强总理曾在两会上明确指出，要在增加公共产品供给中发挥出政策性金融和开发性金融的作用以及相对应的部署要求。另外，我国还出台了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，旨在对金融行业进行调整，从而为社会资本和政府的合作创造良好环境，为各个项目的顺利开展提供良好保障。当下，国务院也推出了与创新重点领域投融资机制鼓励社会资本相关的文案，其中多次提及政府与社会资本合作项目等内容。因此，各地区在发展中不仅要提升对政府与社会资本合作模式的重视度，推动混合所有制经济发展，而且要实现投资主体个性化和多元化，并确保政府与市场之间处于良性关系，使政府职能于发展中转变，充分展现市场对资源配置起到的作用。

二、当前PPP模式在我国的推广应用中存在的问题

（一）PPP模式法律风险

对政府与社会资本合作模式进行总结分析能够确定，这一模式背后的合同体系十分庞杂，其中最重要的当属授权协议，这是签订PPP合同与其他协议的根本。因此，在深化落实PPP模式的背景下，须结合实际情况制定相应的法律体系，以确保社会资本和政府相关合作项目能够顺利开展、有序推进。然而，在实际工作中经常出现协议属性定义不规范的情况，在明确合同的法律属性时也经常出现民事与行政区别不清晰等问题。因此，要真正实现共赢就需要结合实际情况明确法律条款，合理规避相关法律风险，同时尊重双方的意见，避免在实际合作中出现合同不规范或某些条款存在瑕疵导致风险增加的情况。只有这样才能保证政府与社会资本合作模式顺利推进，推动政府与社会资本合作长久稳定发展。

（二）PPP模式主体履约风险

在政府与社会资本合作的模式中，须重视政府与社会资本的履约风险问题，只有这样才能保证政府与社会资本的合作长远有序地进行下去。PPP模式下的主体履约风险首先包括政府方的履约风险，主要表现在信用方面。一些地区的政府部门经常会出现过度使用协定权力、决策程序不规范、信息公开不及时等问题，导致合作项目的推进受到不同程度的影响，甚至直接影响社会资本的投资计划。不仅如此，政府部门在工作中出现的随意调整项目管理条款、言行不一、朝令夕改等现象在政府部门人员换届时尤为明显，致使社会资本在与政府部门合作时如履薄冰，在项目建设中通过刻意延缓工期等方式降低政府部门出现履约风险的概率。其次是社会资本方面的履约风险，在项目建设过程中，政府部门决定了项目能否成功落地，而社会资本决定了项目能否顺利实施。

三、破解PPP模式在市场应用中面临的问题

（一）强化制度改革，彰显社会资本在可持续发展战略中的作用

在开展实际工作的过程中，想要提升社会资本和政府之间的合作质量和效率，并将项目价值充分展现出来，需要依靠政府与社会资本合作模式对投融资体制进行改革。例如，在发展中以信用融资体制为主体，将其转换为项目融资体制，不仅能够提升融资效率，而且能有效预防融资风险。改革的目的就是将以政府为主体的发展模式转变为以社会资本为主体的运行模式，借此调整债务主体，进而优化政府负债结构，减轻项目建设与运营过程中地方政府的财政负担。另外，在这一过程中，要依靠政策落实政府部门释放财政红利，保证公共财政的可持续性。因此，在当前的社会背景下，有关部门要结合实际情况强化制度改革，保证可以在政府与社会资本合作的过程中将社会资本的地位展现出来，充分发挥其在国家建设和落实可持续发展战略中的作用，使两者建立平等的合作关系。在制度建设的同时，还应努力开拓市场环境，实现公平竞争，大大提高民营资本的参与意愿，同时还要给予民营资本鼓励，令其在参与PPP项目竞争时，能够积极创新技术和管理方式，以此提高自身的竞争力。

要特别指出的是，在强化制度改革的同时，应提升对地方政府的重视度，分析其执行力。其中，PPP模式的实施对我国相关行业的职业素养、管理体制等提出了较高的要求，政府各级部门尤其是地方政府应对PPP模式的优势有充分的认识，熟练掌握PPP模式的应用方式，避免以单纯解决资金问题为目的引入该模式。同时，地方政府在落实相关制度、机制的过程中，要重视内部协同合作，严格执行相应行政流程，充分提高行政效率与实际操作能力，并公开选择社会资本。此外，地方政府要定期公示财政承受能力相关指标，将PPP项目的相关信息定期披露出来，包括监管信息和项目具体情况等，这样便能切实调动起社会资本的参与性和积极性，提高社会资本参与的积极性。

（二）强化重诺履约机制，建立社会资本正常退出机制

近几年，我国有关部门十分关注政府与社会资本合作模式下的退出机制设计，国务院、发改委、财政部均在不同阶段的文件中提到过PPP项目退出路径等实施纲领，但在政策落实过程中仍存在一些问题，因此需要进一步以社会资本正常化退出为中心，制定相关机制。首先，在发展过程中需要探索建立以特定形式为主的政府与社会资本合作产权交易中心，并利用确认运营权转让流通等方式，帮助社会资本实现安全退出；其次，还可以通过政府指导的方式，组织社会资本参与地区股权交易市场，如资产证券、新三板等，以此保证其在运行不受影响的同时实现低成本退出；最后，在PPP模式准备阶段，政府部门须同社会资本基于合同条款制定具体的退出机制，这样既可以保证双方能够认真履约，又可以保证项目运营的合理性，从而确保社会资本在区域建设中发挥理想作用。

例如，公路的建设以《公路法》等相关法律法规为依据，可以将其划分为政府还贷型公路和经营型公路两种类型，前者是由相关部门建设的收费公路，后者则是由政府受让或民间经济组织建设的收费公路。要确保重诺履约机制、社会资本退出机制的完全落实，首先要合理划分两个原有类型的收费公路属性，其次要明确公路建设涉及的政府与社会资本的责任、义务，并对存在的纠纷和矛盾点进行有效预防，只有这样才能发挥好PPP模式在建设中的作用。可见，退出机制本质上需要建立在属性、责任、义务划分良好以及纠纷、矛盾有效预防的基础上，只有这样才能实现重诺履约，并确保社会资本的正常退出。

另外，在强化重诺履约机制和社会资本正常退出机制的同时，相关部门还应加强社会资本方核心能力的建设。因为PPP模式涉及项目运作的全流程，所以其需要具备良好的运作能力，同时其也对社会资本本身提出了较高的要求。首先，在合作的过程中要指导社会资本方强化自身的技术建设，并借助技术整合等方式，不断提升自身的核心专业技术，提升社会资本实际运营效率；其次，要指导社会资本加强对人员、技术的引进，并强化其项目策划能力、资源整合能力及专业运作能力等；最后，在合作的过程中，相关部门应通过多方联合的方式，发挥资源、资质优势，并降低相关风险，即通过共同合作和共享收益的方式，确保项目自身的整体质量。

（三）完善PPP模式的立法和监管

PPP模式本质上还具有两个特殊性，首先是项目的特殊性，PPP模式下的项目本质上关乎国计民生，其次为合作双方的特殊性，一方为具有公权力的政府，另一方则为私营的社会资本，两个特殊性的影响很容易导致主体履约风险、法律风险的出现。早在2004年，国外便有研究指出可提前预判PPP项目中存在的系统性风险，各参与方应尽量识别、分析风险，并对风险进行量化，这样可以做到系统地防范风险。因而，在宏观层面要注意制度层面的建设，基层方面则应尝试建立有效风险承担机制，以此增强社会资本的信心，并使其效力充分发挥。基于PPP模式的主体履约风险、法律风险，相关部门应推动PPP领域的立法进展，确切的立法有助于降低主体履约风险、法律风险，并给予社会资本稳定的预期同强烈的信心。而在推动立法工作开展的过程中，还应注意加强监管工作，明确社会资本和政府之间的合作项目，建立公示制度。

1995年之前，PPP政策尚未出台，基础设施、公共服务项目基本均由政府投资，且由国有企业实施，这导致了重复建设、效率低下等问题的出现。其中，监管工作无法贴合实际需要是导致此类问题发生的因素之一。所以，监管制度本身会对项目的实施和项目双方起到制约作用，可以对项目落实过程中可能出现的问题、风险进行有效监控。因此，可以积极推动监管工作的开展，定期公示相关合作项目的相关信息，包括合作进度和实际运行情况等，接受相关人员和部门的公开监督。同时要降低主体履约风险、法律风险的发生，仅依靠单一主体进行监管并不能完全实现实际目标。基于此，可将监管对象进一步延展到整个行业协会、非营利组织等社会结构中，这样便可以充分体现监管工作的第三方优势，并且通过公示、第三方监管的方式，充分体现监管的社会化、多元化，从而适时降低法律风险、履约风险的发生概率。最后，PPP模式使商业银行发展拥有了广阔的前景，基于此，加大金融支持力度便成为PPP模式合理运营的重要支撑。因此，商业银行可通过项目融资、并购贷款、理财资管业务等参与PPP项目，充分体现出PPP项目的个性化和多元化。同时，应在现有金融支持的基础上，将该项目的长期性体现出来，合理调节资管计划和理财产品之间的风险。在实际操作的过程中，应致力于解决融资方式单一与融资难度较大的问题，在推进PPP项目开展的同时，结合区域实际情况，引入市场化机制，并采用资产证券化融资，还可以通过发行公司债等方式，实现多元化融资，以此丰富融资选择的方式，最大限度降低融资成本。

四、结语

不难发现，在当前社会与经济快速发展的背景下，政府与社会资本合作模式的应用确实能为地区经济与社会发展带来多方面的帮助，但在实际操作中，这一模式仍面临诸多问题。因此在今后的发展建设中，各地区不仅要结合实际情况制订相应的发展计划，而且应结合地区发展现实状况作出合理可行的规划。最重要的是，有关部门在发展中须将眼光放长远，通过优化体制机制进一步提升政府与社会资本合作模式应用的合理性，并构建出规范的法律保障环境，进而全面推动我国政府与社会资本合作模式长久稳定运行。