我国农村土地征收问题及对策研究

2022-11-11许利

现代农业研究 2022年10期

许利

（江西财经大学法学院江西，南昌 330000）

1 引言

随着社会的不断进步发展，现有的土地资源已经无法满足经济的发展和城市化的需要，故对农村集体所有土地实施征收已经成为一种促进经济和城市发展的趋势。以征收农民集体所有土地来带动城市化和工业化，这只是以土地的低效利用来换取的，我国是一个发展中的农业大国，长此以往，很难持续发展。此外我国目前存在大量的征地纠纷是我国土地征收过程中急需解决的关键问题。土地征收制度的主要目的是为了在实现公共利益的同时兼顾保障被征地农民的土地权益。2020年正式生效的《土地管理法》第四十八条明确征收农村集体所有的土地应当给予公共合理补偿，保障被征地农民原有的生活水平不降低、长远生计有保障的征收补偿标准，在补偿内容上规定了土地补偿费、安置补偿费及地上附着物和青苗费用；在补偿方式上规定了货币补偿等补偿方式，相较于以往有了很大的进步。但是在真正落实土地征收补偿制度上还是存在诸多问题，土地征收机关在对被征地农民实施征收行为并未满足土地征收行为所要求的三个法定的基本要件，即符合公共利益、程序正当以及征收补偿。如果不及时解决土地征收过程中出现的各种问题，不仅损害农民的合法权益，还不利于社会经济的发展。

2 土地征收的内涵及特征

2.1 内涵

基于公益的需要，可以依法对土地实施征收，并给予公平合理的补偿，这是土地征收的内涵。我国的土地所有归属可分为国家所有和农民集体所有，对国家所有的土地可以强制且无偿使用，无需实施土地征收，我国当前的土地征收主要是针对除国家所有土地之外的农民集体所有土地。

2.2 特征

2.2.1 主体具有特定性在《土地管理法》中规定，县级以上地方人民政府负责土地征收工作，故从表面上看政府是作为土地征收的主体。但是对农民集体所有土地实施征收后，土地的所有权由原来的农民集体所有转化为国家所有，政府并未取得土地的所有权。此外只有国家才能对被征地的农民给予公平合理的补偿和妥善的安置，故从这种意义上来说，土地征收的主体是国家而不是政府，而地方政府只是国家实施土地征收行为的代言人。

2.2.2 目的具有公益性符合公共利益是国家实施土地征收行为的合法性前提。即只有基于公共利益的目的，才能对农民集体所有土地实施征收，否则非基于公共利益目的对农民集体所有土地实施征收，属于滥用行政权，违背合法行政原则，侵害被征地农民的合法权利。此外我国宪法第十三条规定了国家依法对公民的私人财产实施征收必须满足公共利益这一要件。这也表明征收行为符合公共利益已经成为宪法层面的要求，必须遵守。

2.2.3 方式具有强制性由于土地征收行为的主体是国家，国家可以出于公共利益的目的实施征收行为，国家可以不经被征地农民的同意实施土地征收行为，被征地农民只能服从于这种国家行为。但是国家以强制方式取得的行为必须同时保障被征地农民的合法权益，比如补偿。当国家以公共利益的目的实施征收，农民的个人利益必须让位于公共利益，来保障公共利益的实现。

2.2.4 征收具有有偿性我国《宪法》、《民法典》以及《土地管理法》中都明确地规定了基于公益目的实施征收行为必须给予被征地人公平、合理的补偿。土地征收行为虽然是国家合法取得农民集体土地所有权，但是根据公平原则以及人权保障原则，国家在实施土地征收行为的过程中必须对被征地农民进行补偿，保障失地农民的生存发展，维持其基本生活。

3 我国农村土地征收存在的问题

3.1 公益目的缺失

2020年1月1日新的《土地管理法》的正式生效，其第四十五条规定了为了公共利益的需要，可以对农民集体土地依法实施土地征收行为，但依然未在《土地管理法》中将土地征收公益目的的要件写入。政府对农民集体所有土地实施征收的正当性前提是基于公共利益。但由于在立法上未规定公益目的的要件，加之公共利益在内容上有很强的不确定性、抽象性，且在对于征收行为是否基于公共利益的目的，政府具有很大的自由裁量权，这就造成了在现实生活中，可以假借的公共利益的目的，肆意界定公共利益，对农民集体所有土地实施征收行为，损害农民利益，激化政府和农民的矛盾发生。

3.2 正当性程序缺失

程序正当是行政法的基本原则。土地征收行为作为典型的具体行政行为，如果在程序上不具有正当性会导致行为的违法撤销甚至宣告无效。2020 年1 月1 日新实施的《土地管理法》没有对农民集体土地实施征收行为要求程序上具有正当性。我国土地征收的基本程序规定在《土地管理法》第四十七条，但是在第四十七条中可以发现，在整个土地征收实施程序的过程中，可以说行政机关在对农民集体所有土地实施征收程序中起着主导作用，从申请到批准再到公告、实施，完全没有被征地农民参与其中。唯一一处是如果农村集体经济组织成员对征地补偿方案不服的，有权向征收机关提出意见，是否采取意见还是由政府决定，故这只是表面上的权利并不能体现出程序上的正当性。到了现实生活中，批准对农民集体所有土地实施征收的机关以及实施征收行为的机关在整个征收环节很少会向农村集体经济的组织成员说明征收理由和目的，认真听取被征收主体的意见。目前我国大量的涉土地征收纠纷都是关于征收补偿的，这也从侧面反映出我国土地征收程序未充分保障农民参与土地征收，缺乏正当法律程序。

3.3 征收补偿制度不完善

3.3.1 征收补偿标准低根据土地的被实施征收前的用途进行补偿，再对照被征收土地的年产值明确补偿和安置费标准，依据所谓的被征收土地的“原产值倍数法”，进行计算，这是目前我国绝大多数的对农村集体所有土地实施征收补偿的主要方法。借助这种方法去确定征地补偿标准，农民获得的补偿与被征收土地所产生的价值不成正比，违背了社会主义市场经济规律，以及不能体现土地的最佳用途和潜在价值，极易造成社会不公，损害农民的合法权益。

3.3.2 征收补偿范围狭窄根据新的《土地管理法》第四十八条规定，我国的征收补偿范围包括土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅、其他地上附着物和青苗费等补偿费用，这些都是农民被征收土地所产生的直接的经济损失，对于一些间接损失，立法并没有规定，如土地经营的预期收入。土地是农民的立命之本，是其赖以生存的工具，对农民的土地实施征收意味着将其生存的工具予以剥夺，故需要赔偿失地农民的间接损失。此外，对农村土地享有承租权、抵押权、以及相邻权等权利人虽然不是农村集体土地所有权人，但是他们的合法权益也受到了土地征收行为的影响，而且现有的法律法规未规定其享有获得补偿的权利。

3.4 司法救济不合理

司法救济途径的完善能很好的体现出土地征收行为的公益特征，以及实现对被征地农民公平、合理的补偿。土地征收决定及其补偿行为已经被纳入到行政诉讼的受案范围，但是人民法院只对土地征收决定及其补偿行为做合法性审查，不做合理性的审查，且其不属于合理性审查的范围。这就造成了对土地征收决定不服的农民向法院起诉时，法院处于被动的司法地位，并不能过度的审查土地征收决定是否符合法律规定，且不能主动审查土地征收决定及其补偿是否体现合理性与正当性。况且政府在土地征收及其补偿上具有较大的行政自由裁量权，如果不加以限制，势必会造成政府滥用公权力现象的产生。

3.5 执法人员的业务水平不高

在对农民土地实施征收的过程中，暴力拆迁、强征土地的现象屡见不鲜，这也从这从侧面反映出有些土地征收工作人员实施行政行为的过程中未做到合法行政和合理行政，滥用行政权力，侵害农民合法的财产权。此外，在现实生活中，部分土地征收工作人员为完成土地征收机关的征收任务，经常以所谓政府拆迁为由实施土地征收行为，农民对其行为是否符合公共利益却不得而知，政府也未积极主动解释，甚至对征收补偿也未与被征地农民协商，侵犯了被征地农民的知情权和参与权。此外在农村土地征收问题上贪污腐败事件频发。

4 解决我国农村土地问题的措施

4.1 在立法上明确公共利益

公共利益既是一种事实状态，也是一种价值状态。公共利益与其他利益本质的区别在于其所代表的利益主体很容易缺位，有很大的解释余地。同时政府在基于所谓的公共利益对农民集体所有土地实施土地征收行为，往往也会带有政府自身的利益，比如政绩的需要等，政府可以随意解释公共利益。然而我们现有法律中涉“公共利益”土地征收条款未明确公共利益，也未起到了制约政府征收征用的作用。政府作为公共利益的当然代表者和权威的代表者，其拥有其他主体不具备的话语权，即什么是公共利益有可能完全由政府说了算。被征地农民又在土地征收法律关系中处于弱势地位，为了防范政府在土地征收上的权利滥用，只有通过相关立法来界定什么是公共利益，才能规避政府肆意界定公共利益，更好的实现土地征收的目标，维护被征地农民的利益，实现社会公平正义。

4.2 建立正当的法律程序

针对农村土地征收纠纷中缺乏正当的法律程序问题，应当采取以下措施：

4.2.1 建立土地征收信息公开制度在整个土地征收过程中，除了属于法律规定不应当公开的土地征收信息内容，都应当依法向被征地农民依法予以公开，保障被征地农民及其利害关系人的知情权、参与权等法定权利。建立完善的土地征收信息公开制度，将很好的监督政府依法行使土地征收权力、防止征收暗箱操作、违法征地情况的发生。改变以往的公告送达土地征收决定的方式，以直接送达作为农村土地征收决定送达的主要方式，让被征地农民充分了解土地征收决定。

4.2.2 建立土地征收的公共利益听证程序在《土地管理法》第四十八条中规定被征地农民对征地补偿安置方案不服的，可以申请召开听证会，但未在立法上将对土地征收公共利益的认定纳入属于可以申请听证范围。未将公共利益认定作为听证程序的范围无法从程序上证明土地征收决定的正当性、合理性，为此应该在立法上将对土地征收中公共利益的认定作为土地征收中听证的内容，并将其作为土地征收程序的前置程序，以此体现土地征收决定的正当性。

4.3 完善土地征收补偿制度

4.3.1 提高征收补偿标准在农村，土地是广大农民家庭收入的唯一来源，随着人们的物质生活条件的不断提高，但也伴随着物价水平的提高，根据现有的土地征收补偿标准，并不能很好的保障失地农民的基本的生活。因此，相关的部门进行充分的社会调研，了解实际情况认真听取被征地农民的意见，改变现有的土地征收补偿标准，保障失地农民的基本生活。

4.3.2 拓宽征收补偿范围通过扩大农地征收补偿范围更能体现出补偿的公平性、合理性。除了《土地管理法》中规定土地所有权人及土地承包经营者可以获得土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地面上附着物和青苗费等补偿，还应当规定赔偿土地承租人、土地上房屋的承租人、抵押权人以及因征地拆迁而受到影响的相邻权人。因为这些人的权利也受到了土地征收行为的侵犯。此外要补偿因失地所产生的间接损失，比如经营损失、预期的土地收入等损失。扩大土地征收补偿范围，既能真正的保障农民的生存发展权，又能体现征收补偿的公平正义。

4.4 完善司法救济途径

合法性审查是法院审理具体行政行为的一般性原则，法院以对处罚显失公正和滥用职权这两种具体行政行为进行合理性审查为例外情况，这就导致了人民法院在审理有关农村土地纠纷案件中，人民法院并不能通过对土地征收行为是否具有合理性来保障被征地农民的合法权益，来对政府的征收权利进行限制，故应当将对农村征收及其补偿的合理性问题纳入到人民法院的司法审查范围，这样有利于解决农村土地征收纠纷，依法保障被征地农民的权利不被侵犯。其次可以建立专门的农村土地纠纷的仲裁机制。仲裁在程序上具有灵活性和便捷性，仲裁裁决具有最终性和强制性的等优点，可以有效的解决土地纠纷中各权利主体之间的争议，公平公正合理的解决纠纷，化解矛盾，有效的保障国家、农村集体、农民这三者间的利益。