段雯玥，刘珉婧，吴翠婷

（华中师范大学法学院 湖北，武汉 430070）

1 背景

深化农村集体产权制度改革从而保障农民权益和壮大农村集体经济组织，是党的十九大报告提出的实施乡村振兴战略的重要内容。具体而言，保障农民的土地权益是实现乡村振兴的前提，而作为“研究制定农村集体经济组织法”核心内容的成员资格确定又是实现后续成员权的一个必经程序。对于如何进行成员资格的界定，两份意见也给出了相应的指引，其中《关于加强法治乡村建设的意见》提出：“围绕乡村振兴战略实施过程中面临的新情况、新问题，健全完善涉农法律法规。”2016 年12 月26 日《意见》也提出指导原则与考量因素：在遵守相关法律法规的情况下，依照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的四个标准，考量户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，对各方利益进行协调平衡，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。而2020 年发布的《农村集体经济组织示范章程》（试行）对成员身份的确认和取得分别在第八条和第九条进行了规定。在大力推动乡村振兴战略的背景下，本文通过梳理当前农村集体经济组织成员资格认定存在的现实困境，结合乡村振兴背景下出现的新因素，分别从认定主体，认定标准及司法救济三个方面探究其规范路径，以期对完善农村集体经济组织成员权的体系构建有所裨益。

2 成员资格认定的现实困境

2.1 资格认定主体不明确

通过实地调研及案例分析发现，在实践中农村集体经济组织成员资格的认定主体各不相同，其中既有村委会，也包括部分行政机关。笔者认为两者均非成员资格认定的适格主体。

村委会成为界定成员资格主体起源于各地农村集体经济组织尚未完全建立之时，因此法律赋予其代行管理的权利。然而村委会是一种自治组织，具有基层群众性，区别于集体经济组织经营管理集体资产的功能，其主要职能是办理村中的公益事业，调解纠纷，而不能参与经济管理事务，故默认其为资格认定主体会导致职能范围不清。同时，村民表决仍然是村委会进行成员资格确认的主要方式，但村民并不等同于农村集体经济组织的成员，故村委成为成员资格认定的主体有失妥当。

部分地区的行政机关，在实践中通过指导成员资格认定工作的小组办公室以确认书的形式参与成员资格认定过程，一方面，此种行为已经偏离了法律授权其依法监督村民自治行为的范围。另一方面，由行政机关担任认定主体不仅有权力扩张之嫌，同时还可能妨碍村民自治的正常进行。综上，上述两者均不能单独发挥作用，成为成员资格认定的适格主体。

2.2 立法缺失带来的资格认定标准不清晰

在国家层面缺少专门的法律界定成员资格界定的具体标准，这导致全国各地认定标准不统一，有适用单一标准的也有适用混合标准的，从而造成同案不同判的情形，更进一步，当组织成员的相关利益受到侵害时，其无法依赖法律进行救济，因为成员资格认定事项直接被排除在司法审查之外。

具体而言，一方面，有关农村集体经济组织的成员资格认定的立法缺失使得相关司法裁判缺少判案依据，而地方性法规与规章也因为标准抽象化且效力层级不高起无法起到定纷止争的作用。浙江、海南、新疆等8 个省级地方性法规虽对集体经济组织成员权的保有、变更和丧失做出了相关规定，但是这些规定主要是《农村土地承包法》第二十六条、第三十条的内容的重复或细化，并无实质的指导意义。

另一方面，如上所述，在缺乏统一性规定的情况下，实践中各地只可依据本地区的实际情况制定地方性规范，其中对于成员资格认定的标准，既有采取单一标准的，具体而言有户籍标准，生活保障标准或者固定生产生活关系标准等；也有采取混合标准的，如户籍+权利义务标准，户籍+常住地标准，户籍+生产生活关系标准等，在此种情况下，优势在于不同地区能满足本地区实际情况制定个性化标准，但劣势在于，从全国司法系统的角度进行审视，类似案子出现截然不同的判决的现象就会层出不穷。

故在有相关地方性规范指导的地区，法院审理成员资格认定的纠纷时可以选择尊重地方规定，但在依靠村规民约等非成文方式确定成员资格时，法院却难以及时发挥审查作用，原因在于法院不能直接审查抽象性规则。同时，在村规民约与相关法律相冲突时，司法机关也多以村民自治的理由而拒绝裁断。

2.3 司法救济范围不统一

司法救济范围不统一主要体现在缺乏统一的程序性规定使有关农村集体经济组织成员资格认定的程序依赖于各地的地方性法规，所以部分法院的受案范围仅限于成员权益纠纷，而对资格认定纠纷不予受理；也有少数法院则认为成员资格认定是成员权利的前置性条件，且与成员权益保障息息相关，故应将其纳入受案范围，总体而言各地法院的受案范围呈现不统一的状态。

另外，行政机关依据《村民委员会组织法》的授权对村民大会决议享有审查权，但司法机关却不能据此参与村民大会决议的审查，故在发生由村民大会决议引起的成员权纠纷时，依靠诉讼途径解决时，部分法院选择不予受理或驳回起诉，原因大多是村民决议不属于法院的审查范围；而大多数法院会在发现村民决议违法的情况下，直接放弃采取决议内容作为依据，选择当地规定作为裁判依据；也有少数法院会责令其修改，故司法机关对村民大会决议是否予以审查及审查范围呈现出显著的差异。

3 成员资格认定的规范路径

3.1 国家与集体经济组织成员集体共同担任认定主体

基于上述分析，仅凭集体经济组织管理者，村委会，行政机关单一认定成员资格都难以有效落实，故国家和集体经济组织成员集体需要合作，分别负责不同群体的成员资格界定。国家作为强制性规范的制定主体，可以负责争议较大，外部性较强且具有普遍性的成员资格认定，如外嫁女，外出务工人员等特殊群体的成员资格认定；而考虑到农村集体经济组织成员集体对于本地区的历史与现状更为了解，就可以负责一些因信息缺乏或调查成本过高而使国家无法进行认定的成员资格界定。具体而言，考虑到地区的结构性差异，国家可以通过法律或省级层面的地方性法规来对成员资格认定的基本标准予以规定；而集体成员在行使认定权利时，应首先依据国家的基本标准及本地区的具体情况制定成员资格认定标准，然后依据《农村集体经济组织示范章程（试行）》中的程序性规定予以表决，将最终的结果反馈给当地政府，政府依据法律及地方性规定对内容进行实质性审查，最后代表国家予以确认，这样既从国家层面进行整体调控，又尊重了各地的自治性需求。

3.2 采用生活保障作为认定标准

3.2.1 标准及形式的选择 由当前实践可知，无论是单一标准还是复合标准，户籍都是其中的主要考量因素，这源于其客观性与可行性。然而在当前城乡融合发展的时期，大多数进城务工人员是具备一定条件的，此时他们不应再被界定为农民，即该群体虽然保有农业户籍但其从事的生产生活工作已不再同于农民；同样的，城市居民也可向农村流动，开始从事农业生产，呈现出户籍与职业相脱离的趋势。而当前的户籍制度改革也在进一步缩小城市户口与农业户口的差距，导致户籍失去区分农村集体经济组织成员的资格的功能。

一些地区采取的权利义务标准也有其弊端，一方面，对于农民而言，拥有承包地，宅基地是保证其基本生存权利的前提，不能以未履行集体权利义务而排除一些不具履行能力的农民，因为这批群体恰恰是最需得到保障的群体；另一方面，采用该标准易导致因果倒置，农民享有农村集体经济成员资格后，才享有权利与义务，但若采取权利义务标准，使行使权利和承担义务成为具备集体经济组织成员资格的前提，这会导致界定具体权利义务时遇到阻碍。因城乡融合背景下人口的大规模流动，经常居住地标准仅具备形式上的辨识性而不能真正反映成员资格的本质属性，也失去其合理性。

相较而言，生活保障标准便具有其优势性，回溯到集体所有权的本质目的：为农村集体经济组织成员提供基本的生活保障，因此凡是依赖于集体土地作为基本生活资料保障其生活的农民都应被赋予成员资格，这也体现了农民与集体经济组织之间的核心连接点。因生活保障标准解决了农民人户分离情形下的资格认定问题，所以其应成为主要认定标准，相应的户籍标准和经常居住地标准适宜成为资格认定的辅助依据。具体而言，生活保障标准应外化为两层次的标准，首先成员必须以农为业，即在农村从事生产居住生活的农民，这样可以防止居住用地的不当扩张，侵占农田；其次对于农民而言，其承担抚养，扶养及赡养义务依赖于农村集体经济组织赋予的成员权，即其需进行相关农业生产才能充分履行义务，故农村集体经济组织有义务对其进行成员资格的确认。根据前文有关界定主体的论述，应由国家立法确定成员资格认定的强制性统一确认标准，而为地方立法和村规民约设立必要的边界，为司法实践明确具体的规则，在实践中可使国务院得到授权制定行政法规予以明确。

3.2.2 对不同群体实行标准差异化对待 在坚持生活保障为基本衡量因素的前提下，应根据不同群体的自身特点，对不同群体实行差异化对待，灵活地使用上述标准。对于外嫁女而言，无论是嫁给农民还是非农民，只要其在尚未纳入城镇社会保障体系的情况下仍然以集体土地作为基本生活保障，则其仍应具备集体经济组织成员资格；对于在校的大专学生，若其在校期间缺乏独立经济来源，依靠集体土地为基本生活保障，则其成员资格不应被剥夺，但若其定居城市工作生活，被纳入职工社会保障体系时，则应默认其丧失成员资格；对于外出务工人员，若其营生手段并不能为其提供持续性，长期稳定的经济来源，即集体土地仍然是其最后的生活保障的，仍应认定其具有成员资格。

3.3 明确司法介入限度

在受案范围方面，对于附带农村集体经济组织成员资格确定的成员权纠纷，法院应予受理，但对于纯粹的成员资格争议引起的确认之诉则不应属于法院的受案范围。原因在于第一种情况下资格认定的纷争已经影响到成员权益的行使，故需发挥司法救济功能，而第二种情况下成员权益并未受到现实侵害，故受理此类案件会增加法院负担且不具有实质性意义。但需注意的是，法院无权受理对成员认定方案或标准产生异议的抽象类纠纷，因为此类标准是成员大会依据国家的强制性标准结合地方的具体情况制定的，属于自治权的范围；另一方面，涉及到成员资格认定的裁定仅适用于特定案件，因其不具有普适性故无需进行一致的规定。

在审查范围与程序方面，司法机关应将重点放在成员大会的决议内容是否违反法律的禁止性规定或相应的国家政策等。但法院无权直接认定民主决议违法，更不能判决要求集体经济组织对其标准进行修改，只能选择在裁判中不适用违法违规的事实法律依据，同时向相应的基层人民政府行使司法建议权，由有权机关责令改正。

4 小结

综上，本文就农村集体经济组织成员资格认定的规范路径形成以下结论：一是应由国家和农村集体经济组织成员共同担任认定主体，具体实现形式是国家可以通过法律或省级层面的地方性法规来对成员资格认定的基本标准予以规定，而集体成员依据程序性规定予以表决，将最终的结果反馈给当地政府，政府依据法律及地方性规定对内容进行实质性审查，最后代表国家予以确认；二是应选取生活保障为统一标准，辅以其他标准，并对不同群体采取灵活处理，具体包括外嫁女，外出务工人员，在校大专学生等；三是明确司法介入限度，在受案范围方面包括成员权纠纷附带成员资格认定纠纷，同时审查范围与程序方面应更侧重于成员大会的决议内容是否违反法律的禁止性规定或相应的国家政策等。规范农村集体经济组织成员资格认定程序是完善成员权体系的重要前提，而完备的成员权体系对于“巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索新型农村集体经济发展路径”具有深刻意义，是推进乡村振兴重点工作的必要步骤。