县级财政机关事业养老保险支付压力分析及对策

2022-11-01杨春娟王艳莉

中国民商 2022年8期

杨春娟王艳莉

辽宁省铁岭市西丰县财政金融工作服务中心

当前县级政府部门在教育、医疗、卫生等方面的投入都不断加大，公共服务领域的刚性支出呈现持续增长趋势。尤其是在新冠疫情肺炎的影响下，很多地方政府财政减收、支出增加的现象比较普遍，激化了财政收支矛盾，增加了财政支付压力，想要实现收支平衡难度比较大。目前，如何进一步缓解县级财政支付压力，特别是养老保险等保基本民生支付压力，是有关部门需要思考和关注的重点，这是促进财政平衡可持续性的重要手段，同时也是推动区域经济和社会稳定发展的重要课题。

一、县级财政机关事业养老保险支付压力的主要原因

(一)人口老龄化问题日益凸显，收支矛盾突出

当前我国经济发展水平得到了大幅度提升，人们生活质量越来越高，人口老龄化问题较为突出。就目前情况来看，距离退休的职工人数和总数的比例持续上升，对养老金的需求量随之逐年增加，机关事业单位编制总量不变，基本是退一进一，甚至有些地方消化以前超编人员退二进一，且新进人员工资水平低缴费金额较低，导致领取关老金待遇与在职缴费对比无论是人数或是金额上差距越来越大，机关事业养老保险收支矛盾日渐加大，这也是目前县级财政机关事业养老保险支付压力陡增的主要原因之一。

(二)养老金连续增长，支付压力逐渐增加

根据有关数据调查显示，从2004年至2021年养老金连续增长了十几年，从侧面突出了县级财政机关事业养老保险基金支付数量的持续增长。参保缴费比例不变保费收入基本零增长，各级财政投入比例不变，导致县级机关事业养老保险金支付缺口需要县级承担部分逐年加大，经济欠发达地区原本经济总量小、经济增长比例远远低于养老金增长比例等原因，县级财政对机关事业养老保险的支付压力越来越大，从长远看容易引起供需失衡，增加养老保险支付风险。

(三)养老金支付缺口地方承担比例过高，地方财政压力大

目前，机关事业养老保险金支付除依靠自身保费收入外，上级财政补助占养老金支付比例较低，资金缺口部分百分之九十以上需要地方财政承担，地方财政特别是县级财政可持续发展空间小，收入总量低，地方经济增长比例远远不能满足当前支付增长需求，特别是像机关事业养老保险这类的民生保障资金需求，在当前保“三保”支出的形势下，县级财政收支压力与日俱增，进而导致其具备长期化的特点，无法在短时间内解决。尤其是外界条件影响下，县级财政减收、支出增加的现象比较普遍，进一步激化了财政收支矛盾，增加了财政支付压力，靠自身财务想要实现收支平衡难度比较大，财政风险容易向金融领域扩散。

二、县级财政机关事业养老支付压力解决对策

(一)保费收入及时足额入库专款专用

在当前缴费政策不变的前提下，各级机关事业养老保险经办机构、税务部门、财政部门要各负其责，机关事业养老保险经办机构要保障保证各单位在职人员应保尽保，税务部门要保障保费收入征缴并及时足额入库，财政部门要保障不挤占挪用已入库保费收入、专项款专用全部用于养老金支付。

(二)保证县级财政收支平衡，确保养老金投入有保障

想要有效缓解县级财政机关事业养老保险支付压力，就要将保持财政平衡作为重要抓手，保障县级财政资金投入，从项目管控、化债责任、债务监控等多个方面加大管控力度，明确划分各方职责和具体工作内容，将政府性债务规模保持在可控范围之内，从而降低债务风险。

1.完善县级基本财力保障机制

随着我国经济体制改革的深入推进，各省市、县级地区也都纷纷响应了国家号召，自上而下完善了财政管理体制，省以下的财政分配关系逐渐明确，能够将上级划拨的资金、下发的工作任务层层落实到位，并确保资金能够向县级、基层下倾，做到专款专用，提升资金利用率，实现各方面效益的最大化。在建设财力保障机制的过程中，需要对不同地区县级保障能力进行分类分档，实行和省市按比例分档差别化分担，保持基本稳定。在县级“三保”支出方面，应出台明确的政策文件予以规范，建立基本支出预算的定额体系，在条件允许的情况下，控制支出总金额，优先保障养老保险等保基本民生支出。

2.强化投资项目管控

为了带动部分地区经济的飞速发展，很多县级政府、财政部门都会利用财政资金进行投资，以获得更多经济效益。但是如果没有对被投资领域、市场等进行深入考察，事前的风险管理不到位，将会严重影响到资金的安全性，大大增加财政支出压力。因此，强化投资项目管控十分有必要，在确定好投资项目之后，县级政府应该先进行审核与分析，评估投资的必要性和可行性，并将相关资料进行上报。要本着“保在建，控新建，保重点，压一般”的原则，要把重心放在重点项目、在建项目上，控制新建项目的数量、规模以及投资额，对一般产生收益较小、对人民生活质量提升幅度不大的项目，可采取一般化的管理模式。

3.建立化债责任机制

早在2018 年，党中央和国务院就对政府部门隐性债务方面的工作提出了明确规定，要求各省市政府严格按照规范，深入分析隐性债务产生的原因以及解决方法，明确各地区党委主体责任。县级政府部门应积极响应上级部门的号召，为了提升整体工作水平，还可以在年度绩效考核中，增设债务总量控制的相关指标，以充分调动各政府部门工作积极性和主动性。在县级财政部门开展相关工作的过程中，要细化绩效考核目标评价指南，尤其要重点关注债务计划的有效落实，对于部分财政支付压力较大的县级政府，要把政府性债务的控制当做核心工作。

4.推进债务监管系统应用

信息化系统最突出的优势就在于能够同时处理海量数据，并随时随地对信息进行动态管控，让领导人员如实掌握财政支付方面的情况。要发挥系统中各部分工具的作用，包括风险识别模块、风险排查模块、风险管理模块等，准确把握自身的财力、土地以及经营性资源，将政府部门承担的基础设施、公益性项目建设情况等信息录入到系统中，梳理偿债能力。部分债务可能性质特殊，如果不及时清理可能会对政府部门发展带来风险，可在监管系统的应用下优化债务结构，开展风险的分类管理，制定全面的、可行的风险防控计划。

(三)紧抓财源、事权与产业

（1）积极培育财源。县级地区要充分发挥区位优势和资源优势，准确把握国家政策中的关键点，抓住机遇以更好的应对挑战。政府部门要积极推动当地特色产业的转型升级，根据地方实际情况，大力发展旅游业、农业、工业、现代服务业、高新技术等产业，全面提升产品附加值，促进区域经济发展水平质的提升。还可适当开辟新的市场和领域，培育稳定的经济增长点和财源，减少对支柱产业的依赖，形成“多点开花”的稳定局面；（2）调整地方事权重点。在一般竞争性领域，县级财政支出可适当的减少，降低不必要的资金浪费，随后慢慢过渡到完全退出。在此基础上，可以将更多资源和资金向基本公共服务领域、基础设施建设等方面倾斜；教育、医疗卫生、文化、社会保障、农村基础设施建设等，一直都是财政部门支出的大头，同时也是需要重点关注的部分，应不断加强资金投入力度，并适当控制行政管理支出的增长速度。此外，还可打造以地方债为主体的新型筹资机制，拓宽资金来源渠道，推动县级债务朝着透明化、公开化以及规范化的方向发展；（3）鼓励房地产业转型升级。在我国经济发展进入到新常态之后，为了维护社会稳定，提升人们生活水平，全国范围内很多地区都开展了限购政策，传统的纯地产销售模式难以持续发展。县级政府部门应当深入了解当地法规，出台相应的政策在原有房地产业的基础上进行转型升级，可以把传统的纯销售模式，转变为项目运营模式，为其带来可观的经济效益。在国家政策的号召下，还可以把扶贫开发、乡村旅游、农村建设都纳入到发展模式中，使房地产业承担起其职责，以缓解地方财政支出压力。

(四)强化财政政策“逆周期”调控效果

1.做好收入组织工作

对“三本预算”进行统筹管理，即综合使用一般公共核算，政府性基金预算和国有资本经营预算资金，要将资金向刚性支出需要方面倾斜，比如医疗、教育、住房、疫情防控等。在缓解财政支出压力的同时，也要深入分析财政收入形势，加强和财政部门之间的沟通和交流，尽可能降低税务负担，确保减税降费能减则减，能免则免；在此基础上，对财政收入进行合理分配和妥善保管，加大力度挖掘税源，尤其是关注当地重点企业的税务缴纳情况，将依法征收、应收尽收贯彻落实。省级、市级部门可出台相应的激励机制，调动县级部门工作积极性，常见的包括加大财源建设、强化激励力度等，从而全面提升财政保障能力。

2.加强预算绩效管理

预算绩效管理，是县级财政管理中比较容易忽略的重点，在各方面工作开展之前，应充分意识到事前绩效评估机制的重要性，根据实际工作情况来完善绩效目标。对于县级部门开展的重点项目以及大额资金支出，要组织开展交流会议，并对绩效进行全过程监管，尤其要重视民生项目、基础设施、公益性项目等。对于建设周期超过一年的项目，或是实施时间超过一年的政策，要进行跟踪问效，查看落实情况和进度。在动态评价调整机制的应用下，及时清除已经到期或是无法满足当前时代发展需求的政策，为政府部门发展注入新的活力。可以将预算编制、预算执行等情况和绩效评价结果进行结合，加强对绩效评价结果的运用，避免出现无效资金、资金浪费、随意使用等情况。在事前评估、绩效评价、结果应用的一体化管理模式下，预算绩效管理水平将会得到显著提升。

3.动态化调整支出结构

预算管理对于政府部门的重要性不言而喻，应按照项目的轻重缓急来调整资金支出结构，根据是否为重点支出来实行有保有压，保证基础支出的同时，严格控制一般性支出金额数量，切实降低财政负担。应采取有效措施对“三公”经费予以合理管控，在支出政策、阶段性政策到期之后及时清理，非必要的提档、提标以及提补事项都可暂缓，优先解决人民群众的需求问题。县级政府部门要加强支持基层保工资、保运转、保基本民生，在民生类支出方面增加财政资金投入力度，确定好统一规范的标准。对于高科技产业、重点领域或是关键环节，可适当进行财政支出来调整产业结构，推动社会事业、社会治理、生态建设以及经济效益的协同发展。

4.建立基于预警指标的动态预算调整机制

预算编制、预算执行并非一成不变的，而是要根据实际情况适当进行调整和改善。县级政府部门可建立相应的管理机制，包括税源管理、重点税源与新兴税源动态专项预测等，当预算出现预测误差时，应第一时间进行调整和优化。如果在每月、每季度的分析中，发现和实际情况存在着较大偏差，就应该重新研判财政预算的收支执行情况。应充分考虑到当地的经济发展状况和财政水平，计算县级财政部门的承受能力预警指标并设置红线，当接近红线时应及时发出预警，在非必要性项目、一般性支出等方面节约资金，压缩新增项目的数量和规模，始终将财政支出控制在县级政府能够承受的范围内。

5.拓宽资金渠道

建立健全基本养老保险基金统筹管理制度体系，机关事业单位基本养老保险基金单独建账，和企业职工基本养老保险基金分别管理、分别使用。在基金管理方面，要将预算管理贯彻落实到位，纳入社会保障基金财政专户，将收入和支出分开管控，确保做到专款专用。地方财政应当加大管控力度，保证养老保险基金数量平衡，打造有效的管理机制。

(五)合理控制支出

县级财政机关事业单位养老基金存在的问题，和盲目支出、盲目投资等都有着密切联系。有关部门应对可能出现的风险、支付压力等进行深入预测，对不合理的养老保险基金支出结构予以优化，从而起到缓解县级财政机关事业单位财政压力的作用，减少不必要的资金浪费。此外，还可将过往的基金支出情况作为重要参照依据，对养老基金的进出额进行合理管控，加快相关政策的改革与创新，提高基金缴纳的灵活性。从宏观层面来看，中央可出台相应的政策与法律法规，对地方、县级财政机关事业养老保险基金的支出予以合理管控，改变享受养老保险的最低年龄待遇；可从缴费年限、工作性质、工作内容、工作强度等入手，对养老金发放的系数予以调整，确保公平公正。

(六)制定健全的基金支付机制

完善的规章制度体系是各项工作顺利开展的保障，县级财政机关事业养老保险支付压力过大的主要原因之一就在于立法不够完善，养老保险的稳定性得不到根本保障。各级财政补助投入比例应与地区财政收入挂钩，应统筹兼顾完善支付机制。县级财政部门更应考虑自身支出能力等因素，建立风险管控体系，从过往风险事故中吸取经验教训，并对未来进行合理预测，及时清除养老基金支付方面存在的隐患，以全面强化风险防范能力。