张建军

工业和信息化部电子第五研究所

新时期，社会经济变革引发的资本转变发展，全面预算管理作为国有企业财务工作的重要组成部分，对经济发展有带动效应。全方位实施财政全面预算管理促使有限财政资源可以合理进行分配，进而提高财政资源使用效能，增进国有企业项目综合收益。但是新时期全面预算管理在运作过程时，容易出现预算绩效管理体制机制不健全、财政资源不合理分配等问题，严重制约国有企业发展，为此，要持续优化全面预算绩效管理，深化国企改革。

一、全面预算管理相关理论综述

(一)全面预算管理涵义

全面预算管理指企业通过预算管理，系统了解、规划、分配、控制企业部门之间的财务情况以及相关内部资源，进行全面充分的有效利用，以便行之有效的组织生产经营活动。全面预算管理尤其指全过程预算管理以及全方面预算管理，调动企业资源充分涌动，实现既定的合理合规性目标，主要涉及企业生产经营预算、资本情况预算和财务收支预算等。

(二)全面预算管理的作用

全面预算是提升企业管控能力的重要方式，一是落实企业长期战略目标和计划，企业经营者和管理层的职责，一方面维护公司的正常经营运转，另一方面要准确把握良好的战略方向，推进公司的发展。全面预算管理是有效的战略目标管理手段，可以首先把中长期目标转化为短期目标，使得企业的目标更加明确、更具体、也更加富有实际可操作性，从而有利于保障企业战略目标在国际市场上的落地与实现。二是将有限的人力资源放在了优化和整合，提升了管理效能。通过编制预算，企业能够进一步优化人力资源的配置，协调和分配各级部门需要的人力资源。各个职能部门都有自身利益的诉求，为了顺利完成任务需要占用更多的资源，以全面预算管理的方式协调解决企业内部之间的利益关系，整合多方利益关系，形成发展合力。三是全面预算成为企业内部之间有效沟通协商工具。全面预算管理具有一定的控制和约束行为的作用，上下级之间沟通意见可以通过制定全面预算方案来充分体现，下级对上级的工作要求可以得到准确明晰，下级对工作的具体意愿可以得到充分体现。四是全面预算是企业绩效考核的重要依据。全面预算为各部门的人员综合工作能力提供切实可行的评定依据，衡量各部门人员工作业绩，充分调动人员投入企业工作的积极性。

(三)国企改革背景下实施全面预算管理的意义

当前我国正处于国企改革的关键时期，根据委托理论，国企实施全面预算管理具有重要的现实意义：首先全面预算管理有助于推动我国国企改革，实现市场化运行。深化国企改革，提高国企经济效益是我国经济新常态发展的必然要求。全面预算管理实现了国企管理的全员参与和全过程管理，这样有效地解决了国企运行中所存在的主体不明确，员工主人翁意识不强的问题，大大提升了国企市场化发展能力；其次全面预算管理是实现国企资产增值保值的重要举措。

二、深化国企改革与发展

(一)深化国企改革与发展现状

2021年是“十四五”规划的发端之年。国企改革三年行动正在加紧推进，国有企业改革正朝着党中央指示要求迈进。国有经济与民营经济伴随国内国际形势的发展变化，迸发出新型新产业链，为国有企业改革提供前进动能进一步打开国有企业发展的宏观格局，通过放管服改革，转变政府职能等逐步破除现有体制机制的障碍，逐步增加内生发展动力。在国有企业重点改革任务上，发展路径更为广泛、推进步伐更为加快、落实举措更为坚实，国有企业改革获取突破性进展。

(二)深化国企改革的方式

完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济和完善现代企业制度。首先，加强国有企业改革与全面预算管理相结合，建立国企预算制定流程，前期注重预算调研，中期注重预算制定，后期注重预算执行，设定国企财务预算管控部门，推进部门改革与预算管理相结合。其次，在完善国有资产管理体制方面，国资委由“管企业”向“管资本”方向转变，为国企发展注入市场活力，逐步提高国有资本运营效率。再次，在发展混合所有制经济方面，逐步推进国企混合所有制改革，以企业上市、引入战投、重组并购、设置基金等方式，逐步优化国企发展途径。最后，在完善现代企业制度方面，适应市场化环境发展，逐步健全国有企业现代化管理制度，改革发展偏向于市场化竞争与激励促进机制。

(三)国企全面预算管理存在问题的成因

国有企业资金管理数额较大，资金使用途径较为广泛。预算管理资金使用压力过大，资金周转速度较慢，容易超出既定预算数额还本付息刚性需求较多，政务风险大，资金压力十分巨大。例如工程进度支出需求，如工程款再不能按照进度、合同、节点及时支付，将严重影响施工进度，还面临着停工的风险。国企全面预算管理面临资金融通政策压力。当前，受政府隐性债务等政策规定，要求平台公司融资必须市场化，所申报的项目要具有完全涵盖贷款本息的稳健收益，而且抵押物要充足，没有经营性收益的情况下，不能及时筹措资金，导致国企全面预算管理资金出现账实不符的情况。国有资金预算监管尚未严格，部分国有企业缺少能产生稳健现金流的项目，项目短期内无法获得收益回报，后劲要素无法提供稳定的监管动能，极易引发国企全面预算管理混乱。

体质机制不健全是制约国有企业全面预算实现目标的重要因素。一是国有企业全面预算规章体系尚未完善。因国有企业发展具有差异性，导致预算管理存在复杂性，缺乏统一的全面预算管理体系，在实际过程中出现工作推进障碍，特别是国有企业的预算管理方案没有与实际工作相适应，脱离实际情况，国有企业各部门因为没有统一的预算管理制度，自我编制的方案不能促进工作有效地开展，在一定程度上阻碍了国有企业预算管理水平的提高。二是国有企业财政预算评价指标体系尚未建立和完善，财政预算评价指标是评价和衡量国有企业预算绩效管理工作的一个重要基础和依据，但国有企业各部门在具体工作实际操作过程中，过多地罗列了绩效评价指标，导致评价压力过大，涉及评价目标众多，评价科学体系不规范，尚未依据专业性机构进行认定，评价结果可能具有一定差异，无法为国有企业决策提供可行性依据，长此以往将影响国有企业长远发展。

三、全面预算管理在深化国企改革中的设计

一是提高全面预算的深刻认识，全面预算指全员参与、全方位覆盖、全过程控制的管理过程。全员参与指上到公司负责人，各个层次的员工都必须积极地参与进来到年度预算的管理中。全方位覆盖是指公司的所有生产经营和管理活动必须完全被纳入预算进行管理，其中包括了生产运营、采购销售、投资和融资、人事管理等，强调的也就是整体化的概念，每个管理者都有更多的机会主动参与进行预算的管理，并且成为了决策的组织者一分子；全过程的控制是指对于企业的各种经营行为，企业事项的事前准备、事中运作、事后管理等要纳入国企全面预算中。现代国有企业的管理方式为分权管理，全面预算指分级负责人对上级负责人的承诺，进而构建全面系统的管理评价体系，约束国企职工行为，并达到激励的效能。

二是实施行之有效的全面预算管理，制定符合国企发展的战略规划、企业目标。分解制定分期目标，进而形成年度预算，将国企的战略规划、经营业务计划、财务预算以及人力资源业绩评估进行综合整合。强化国企财务信息与生产经营业务信息之间的关联性。打破财务与业务之间的不沟通壁垒，协调目标预算与实际情况之间的矛盾冲突，全过程进行监督管控。国企在国内国外市场竞争压力下，制定预算管理的业务人员要准确及时将预算管理的执行情况进行差异分析，合理设置预算预警范围，严密监控预算执行偏差，有效防范预算管理风险。

三是建立全面预算管理的信息监管平台，对国企各项信息进行有效整合，依托大数据、智能信息化系统等技术支持。国企管理者在企业制定编制预算初，要确保把各项原始数据录入电子信息系统，制定切实可行的国企预算管理方案。利用信息的快速传递以及有效系统分析，极大节省运营管理成本，约束国企预算制定数额，提高预算执行效率，准确高效核准预算差异。

四是建立科学、规范的国有企业预算评价体系，确保国有企业预算得以有效落实的重要保障。对此要优化现有国有企业预算管理评价体系，根据《中华人民共和国预算法》等法律要求，要建立完善的国有企业预算管理体系。强化国有企业预算管理方式，提升财政监管科学规范水平，逐步建立以国有企业预算绩效为主体、公共服务为基础的框架体系，引入先进国有企业完善的预算管理理念，建立集预算分析、绩效审核、预算绩效评估等为一体的全方位预算管理评价体系。并将国有企业预算编制执行与企业年度工作计划及财政支出进行有机结合，全过程跟踪监管预算国有企业各部门使用情况，规范财政资金使用流程。

四、全面预算管理在深化国企改革中的实证研究

(一)全面预算管理的实施与程序

一是成立国企全面预算管理部门，成立预算管理委员会，确定企业总体目标、原则、理念，推动预算工作，掌握预算节奏，初步复核及监督预算执行，财务部复核、汇总，根据历史信息及市场情况合理推断实施的可能性及能进一步改进指标的可能性。二是合理编制全面预算。分析国有企业发展实际，找寻收入增长点，达到节约成本、控制费用的目的。多维度综合考虑财务业绩成长战略以及生产力提升战略，进行市场化分析，完善客户服务流程，充分考虑全面预算的基本原则，引导国有企业员工共同参与。三是挖掘企业效益背后隐藏数据，对盈利能力分析达到国企潜力挖掘的效果，深入分析预算管理，找到企业价值驱动因素，找到数据背后隐藏的数据，收集分析市场渗透、市场开发等形式，积极开拓新市场，全面预算管理要以销售预算为核心，系统分析管理费用、营业费用、财务费用等预算，制定预算资产负债表、预算收入利润表、预计现金流量表等，明确采购预算，依据预算明确费用。四是进行全面预算分析考核，全面预算考评对比以预算为基础，预算考评奖惩计算以预算为基数，以定量分析为主，同时还要结合定性指标，国企预算执行情况依照考核细则按月度及年度对各级责任中心进行考评。

(二)全面预算管理在深化国企改革中的具体应用

全面预算管理可以规范融资行为，化解历史债务。针对当前面临的问题和形势，稳妥制定全面预算管理方案，加快国有企业经营性项目力度，获得投资收益，积极对接金融机构，用好各类金融工具，多渠道融通资金，保持资金链的延续性。制定国企改革实施方案，在财政资金充裕的情况下，适当清偿部分存量债务，减少国有企业的债务负担，卸掉历史包袱。强化预算刚性支出，深化全面预算管理，按照合同约定的节点及时拨付资金，确保工程进度。依据国有企业预算管理现状，积极学习先进地区的经验做法，确保国有企业正向收益，化解部分存量债务。预算管理有效整合存量资产，挖潜增量空间。借助国有资产统一监管，培植经营良好、有稳定现金流的企业及优质的土地资产，获得更多的要素资源，以增加公司优质资产比例和可用抵押物，全面监控国有企业资金使用行为，降低融资成本，增强市场化融资能力提供支撑。理顺政府和企业关系，力促市场转型。目前部分国有企业的业务报批、选人用人、三重一大等事项审批的方式和流程不明确，制定全面预算管理，进一步明确公司在业务报批、三重一大、投融资、选人用人（事业、企业）等方面的方式和流程，提高工作效率。

(三)全民预算管理在深化国企改革中的效果

一是推进国有企业治理结构持续优化。按照“党管国企”的要求，严格开展各类组织活动，充分发挥党组织政治核心作用，发挥好集体决策的重要作用。二是完善制度建设，强化内部管控。与各部门负责人签订党风廉政建设、廉洁从业责任书，全面压实责任。聘请专业咨询管理公司修订规章制度、工作流程、发展规划等，明确目标、激发动力，打造一支团结、严谨、高效的干部队伍。三是加强风险防控，规范财务管理。各类决策提供全方位的法律服务，确保合法合规、稳健发展，加强跟踪审计、账务处理日常监管，年终审计，确保财务管理科学规范，对于企业物品采购，也严格按照上述流程执行。同时，做到精细化管理，每个物品都制定固定资产卡片，明确使用责任人，做到账、卡、物一致。严格资金支付流程，合理调配资金支出。三是促进国企资金运作总体平稳。全面预算管理稳步推进经营收入增加，严格内部控制审批流程。完善项目手续，争取项目贷款，明确现贷款路径，筛选合理的项目。项目建设质效同步。根据重点工程，克服人员少，工程多的实际情况，科学安排、倒排工期、挂图作战，狠抓关键环节和重要节点，特别是在黄金季节，加强对施工企业、监理单位的督导调度力度，筑国企质量，树国企品牌。

五、结语

新时期，我国国有企业财政体制建设日趋完善，经济发展势头良好，亟须完备的国有企业全面预算管理体系促进国有企业获取更高综合效益，为社会主义建设注入新动能。伴随国际化日益密切，国有企业现有的全面预算管理体系已经不适应国内和国外经济建设，金融体系带来的风险性和挑战性日益增加，对国有企业预算管理体制提出的要求也是与日益增加，在深化国企改革中，全面加强预算管理是国企发展的先手棋，本文从深化国有企业改革的角度出发，以全面加强预算管理为研究重点，系统分析全面预算管理的理论基础，指出国有企业发展面临的当前形势，并为进一步完善国有企业发展提供预算管理对策建议。