杨秀静

天津市武清区房地产交易所

我国针对居住房屋维护，专门设置的专项资金主要包括两类：房屋专项维修资金与应急解危专项资金。这两类资金归集建立、使用程序、管理方式等多个方面都有所差异。房屋专项维修资金是由房地产开发建设企业与业主在房产交易时，按固定比例的购房额缴存的，专门用于房屋建筑的共有部分、公共设施等的更新、维修、改造等。房屋专项维修资金是按户归集、记账到套，每次需经三分之二及以上业主的确认、维护修缮面积占房屋建筑共有面积的三分之二及以上才能申请使用。应急解危专项维修是以物业小区为单位进行记账、使用，由市专项维修资金归集管理、专门用于特定范围房屋维修的资金，使用时只需核定使用范围是否合规，不需要以上两个三分之二的确认就可以由业主委员会申请使用。两者适用于不同的房屋维修场景，功能相互补充，但在管理方法上存在较大差异。尤其是应急解危专项维修资金，如何做到公平公正、有效发挥，是相关管理部门一直在探索的重要内容。

一、应急解危专项维修资金的概述

(一)应急解危专项维修资金的含义

应急解危专项维修资金，从字面意义上来看就是针对房屋建筑可能发生的突发事故而设立的专项维修资金。具体而言，应急解危专项资金来源于全市房屋专项维修资金在统一管理过程中产生的增值结转资金，由市财政部门审查核定后直接转入应急解危专项资金专户；用于已建立房屋建筑的共有部分、公共设施等在紧急情况下和无法界定收益对象时的房屋维修；是具有独立的管理制度、申报流程、使用规范的专用于房屋维修的一类资金。

(二)应急解危专项维修资金的功能

从应急解危专项维修资金的定义与特点上就能发现，该项资金的功能就是为突发情形下房屋建筑损坏的维修提供资金支持，其最大的功能主要体现在应急性、救险性、公共性等方面。应急性就是指该项资金主要用于突发事件的应对，而非日常建筑维护工作；救险性是指该项资金用于对业主正常生活产生影响和危害的房屋建筑损伤的维修；公共性则是指该项资金应用于房屋建筑的共有部分、公共设施，或其他不能界定具体受益人、受益群体的房屋建筑部分的维修。从功能上看，应急解危专项资金就是对房屋专项维修资金功能的补充，两者共同保证房屋建筑的使用安全。

(三)应急解危专项维修资金的使用范围

应急解危专项资金主要用于共用部位和共用设施设备无法正常使用、危及人身安全等紧急情况和无法界定受益人时的维修。与专项维修资金在资金来源、账户管理、使用范围、确认方式、划款结算等方面都有所区别，充分体现了应急解危、方便高效的优越性。

为有效发挥应急解危专项维修资金功能，对其适用范围进行了规定，主要包括四类：第一，屋面、外墙发生渗漏、脱落，危害业主安全、影响业主正常使用，且责任人、受益范围难以界定的；第二，突发性电梯、排水管道等发生故障影响业主使用与安全的；第三，消防实施、监控系统、小区围墙、局部道路坍塌破损等影响业主正常使用与安全的；第四，其他不在物业服务企业规定承担的房屋建筑共有部分、公共设施等的紧急维修项目。

专项维修资金由业主和开发建设单位在购房时统一交存，具有“按户归集、记账到套、集体确认”的特点，因此它更适用于有计划的大、中型维修。应急解危专项资金是对专项维修资金的补充，它以单个物业项目为单位立账。该资金改变了必须由每户业主签字确认的使用方式，进一步简化资金使用程序，提高资金使用效率，有效发挥资金的应急保障作用。

(四)房屋应急解危专项资金的使用程序

使用房屋应急解危专项资金，应当由业主大会或者业主委员会(或其委托的物业服务企业)作为申请人，按照以下程序申请、使用:

提出申请。申请人根据共用部位、共用设施设备损坏情况向区住房建设委提出房屋应急解危专项资金使用申请。

开工确认。区住房建设委接到申请人提交的相关材料后，在2 个工作日内到项目现场进行查验，对属于房屋应急解危专项资金使用范围予以确认。查验人员不少于2人。

组织维修。申请人应当及时委托或者选择具有相应资质的施工单位组织维修。

验收结算。工程竣工后，申请人应当组织业主、施工单位、监理单位对工程进行验收，共同签署验收报告。

工程验收合格并按规定完成审价后，申请人向项目所在地的区住房建设委提交工程结算划款申请材料。材料齐全的，区住房建设委应当在5个工作日内到项目现场查验、确认后，拨付房屋应急解危专项资金。查验人员不少于2人。

工程竣工验收合格后，申请人应当在3 个月内办理工程结算划款手续。因客观原因导致未按时办理结算划款的，可以酌情延长结算期限。

无业主委员会的，由居(村)民委员会代为申请使用房屋应急解危专项资金。

二、建立应急解危专项维修资金应急使用制度的必要性

随着房屋使用年限的增加，业主对共用部位、共用设施设备维修和更新、改造的需求逐渐增多，但是由于专项维修资金具有“按户归集、记账到套、集体确认”的特点，当发生局部维修工程时，业主对受益范围的界定分歧较大，使申请使用维修资金集体决策环节，很难达到《物权法》规定的三分之二以上业主同意，业主确认难的矛盾日渐突出，直接影响专项维修资金的正常、快速使用。此外，共用部位、共用设施设备突发紧急情况时不能得到及时抢修，成为影响广大业主正常生活的热点问题。为了满足业主的实际需求，急需建立一种统筹共用、快速应对的资金使用管理模式作为补充，有效提升专项维修资金的应急保障功能，及时妥善解决群众实际困难。

近年来，各地市纷纷设立应急解危专项资金，并制定相应的管理办法与使用制度，天津专门就应急解危专项资金的管理于2021年2月对原有管理办法进行修订，对适用范围、异议情况等内容进行完善，在之前文件的基础上公布并执行新的《管理办法》。新管理办法完善了适用范围，因在实际工作中，涉及屋面、外檐对其是否存在局部损坏，及电梯、排水管道是否属于突发情况无法准确判定，且局部屋面、外檐维修无法彻底解决漏雨问题，故删除关于“局部”“突发”的表述。增加了应急余额不足时紧急情况的处理，当发生电梯故障、消防设施严重损坏危及业主住用安全的紧急情况且房屋应急解危专项资金余额不足时，申请人应当及时向居（村）民委员会和属地街道办事处（乡镇人民政府）报告，属地街道办事处（乡镇人民政府）应当组织相关行政主管部门、居（村）民委员会共同查勘、协调处理，召开街镇物业管理工作联席会议，研究确定维修方案并立即组织维修。超出房屋应急解危专项资金余额部分的维修费用，可以不经过受益业主表决同意，维修后直接从受益业主房屋专项维修资金个人账户中核减。同时，新管理办法进一步增加了资金使用透明度，在原有公示方式的基础上，增加了市住房保障服务中心同步在天津市房屋专项维修资金管理信息网发布公示信息。其他各地也纷纷对本地区应急解危专项资金的管理进行梳理和优化，建立相应的使用制度。

建立明确的使用制度，能够有效规范该项资金的申报、审批、使用流程，简化管理工作、提高使用效率、促进资金使用的透明度；能够使更多居民关注、了解该项资金的功能、适用范围，分析其与自身生活的相关性，使该项资金真正用之于民、服务于民；有效推动应急解危专项资金相关管理方法、制度等的完善，使其功能得到充分发挥，保障居民生活安全，推动和谐社会建设。

三、应急解危专项维修资金应用的现状及有效经验

我国对房屋专项维修资金的研究历史并不久远，80 年代之前自建住宅、单位宿舍是社会居民建筑的主流，这两类建筑都有明确的责任方与所有者，极少因维修问题发生争议。但随着改革开放的持续发展，房地产经济迅速崛起，商品房逐渐成为社会居民建筑的主流形式，这为城镇化建设、生产资源富集等带来巨大的推动作用，但同时也产生了诸多城市管理问题，其中就包括房屋建筑共有部分、公共设施的维修问题，而且随着房屋使用年限的增加，这一问题日益凸显，甚至开始广泛影响居民生活。

在2005 年左右，全国各地开始以市为单位设立房屋专项维修资金，由业主按购房款相应比例缴纳一定金额，作为日后房屋维护的专项资金，并要求房地产开发商与业主双方共同承担房屋专项维护的相关责任，这在一段时间内、一定程度上缓解了业主与开发商、物业公司之间的矛盾。但随着房屋使用年限的推迟，各类边界问题层出不穷，尤其在城镇化推行较早、发展较为成熟的城市与地区，这一问题更加突出，相关研究者开始探索房屋维修专项资金的使用与管理问题。比如，在2016年成都专门就房屋专项维修资金“使用难”的问题进行分析，从组织、监督、监管三个方面对房屋专项维修资金的使用方法与流程、责权归属、资金拨付等进行整改修订，并积极将互联网技术应用于应急抢险的反应工作方面，取得良好效果。2015年后天津地区率先提出应急解危专项资金的相关措施，并对其管理办法进行探索，同时结合地区实际对其中出现的问题进行分析、探索解决办法，在2021年2月根据之前实施经验对管理办法进行全面修订。新管理办法进一步完善资金适用范围，根据房屋修缮的具体内容，对其中的“表面工程”、治标不治本的维修项目进行重新界定，比如因在防止漏水一项上，由于对漏水的局部屋面进行修缮很多情况下并不能完全解决漏雨问题，反而会造成资金浪费，故将原文件中“局部”、“突发”等描述删除；再比如，增加了对当应急解危专项资金不足时，可经由街道办、居委会等协查商议，直接从受益业主的房屋专项维修资金账户中进行补充。同时新管理办法还在原有公示渠道基础上，增加了网站公示，并增添居民异议受理与处置模块，进一步提高了该项资金使用与管理的透明度，对各项具体的管理办法进行了规范。

目前阶段，我国对应急解危专项资金的使用与管理仍处于不断探索的阶段，各地区都在根据地区环境、自身实际情况对当前管理办法的有效性进行分析，同时随着各地房产市场与房屋建筑管理部门的交流日渐频繁与合作日益深入，关于该项资金的使用与管理办法的相关经验也在迅速流转，不断丰富。相信随着各方的努力，有关应急解危专项资金的有效管理办法与应用经验将会越来越丰富。

四、重构应急解危专项资金管理使用的路径

(一)明确应急维修资金管理的原则

明确应急解危专项资金管理的原则，从该项资金的定义、范围、功能等来说，主要应从透明性、规范性、灵活性、系统性等方面进行分解。透明性原则是指资金的归集、使用支出、定期核算等需要进行公示，向全体市民明示资金的具体用途与消费明细等，透明性原则有助于强化社会监督效果，提高资金使用的规范性。规范性原则是指资金管理与使用流程的制度化，通过对各项管理活动的规范，达到简化审批环节、加快资金周转、提高应急反应速度的目的。灵活性原则主要指各级主管部门在既定流程下应根据维修事件的紧急程度对资金具体使用过程进行灵活处置，但也要注意事后对相应流程的补充与报备。系统性原则是指应急解危专项资金的使用应与房屋维修专项资金相结合，两者共同完成对整个规划范围内所有房屋问题的梳理，避免同一问题重复处理造成资源浪费。

(二)界定应急维修资金的主体责任

界定应急解危专项资金管理的主体责任，就是要对申报组织、主管部门、监督部门、实施单位等的职责范围、工作任务等进行明确界定。一般应急解危专项资金由业主委员会进行申报，小区不设业主委员会的由业主自行与居委会、街道办达成共识后集体申报，主管部门为各市的国土房管局，再由房屋维修管理中心对该项资金进行统一管理，下派房屋维修单位对指定维修的房屋建筑进行施工。界定各方主体责任首先要对各部门的具体工作进行明确和公示，其次要从资金具体使用过程的角度对各方责任进行细致划分，然后对其中的灵活变通与违规行为进行有效区分，并对各类违规行为的定责、定性进行划分和明确。通过界定各方主体责任，有效帮助公众了解应急维修资金的具体管理与使用过程、功能效果，充分发挥出该项资金和相关政策的积极作用。

(三)规范应急维修资金的资金管理

规范应急维修资金的资金管理，就是对应急维修资金流转的各个环节进行规范，对申报、审核、批复、使用的过程进行系统化管理，并要求各部门定期根据实际实施过程审查本部门工作规范情况。同时还可以鼓励社会监督机构对整个资金管理过程进行监督，对其中不规范行为进行上报、建议，逐步推动各部门工作的规范性。

五、结论

随着我国商品房市场占有率的提升，房屋建筑公共区域的维护将成为影响城镇居民房屋居住的重要内容，而且随着房屋使用年限的增加，房屋建筑维修问题也将逐渐凸显，并将成为未来数十年的重要社会问题。应急解危专项维修资金是我国对现代城镇化背景下房屋维修问题的主动探索成果，各地区正在积极探索该项资金的有效使用与管理方法，并基于地区实际和自然、人文背景创新管理办法与应用措施，针对资金使用过程中遇到的具体问题探索有效的应对解决办法。尽管当前应急维修资金刚刚从房屋专项维修资金体系中分离出来，但相信随着各地区实践经验的丰富，相关使用与管理办法的规范，该项资金将会为我国房屋建筑的维修与人民居住安全提供更有力的保障。