文/成都市城市建设和自然资源档案馆 苏永芬

征地拆迁档案是指依法实施土地征收、房屋拆迁、补偿安置等过程中形成的具有保存和参考利用价值的文字、图表、声像、电子、实物等各种形式和载体的历史记录，包括国有土地征收和农村集体土地征收两部分。

随着我国工业化、城镇化进程的不断深入，完善城市基础建设、改善广大人民群众居住品质对建设用地的需求不断增加，征地拆迁的数量以及规模都在不断扩大，因此征地拆迁档案也随之大量产生。征地拆迁领域是社会聚焦的高光区，各方利益的交织区，腐败、侵权、信访案件的高频发区。征地拆迁档案是百姓维权的凭证、工作参考的依据、反腐查案的证据、政府维稳的工具，对征地工作人员规范自身行为、规避廉政风险有着重要作用，因此，做好征地拆迁档案工作责任和意义都十分重大。

一、征地拆迁档案的特点

征地拆迁档案除拥有档案的固有特性外，还具备下列特点：

（一）分散性。实施主体多，涉及机构广泛、分散，包括政府部门（自然资源、征地办、社保、审计、税务等部门）、政府平台公司、国有企事业单位、乡镇（街道办事处）等，产生的文件材料分散在各参与单位。

（二）复杂性。工作程序复杂、工作环节繁多，政策性、技术性强；文件材料组成复杂，有文字、图表、照片、声像、电子文件，跨多门类、多学科；文件归档复杂，要多部门协调配合才能收集齐全，同时还要工作人员精通档案业务，熟悉征地拆迁工作流程的档案工作者，才能做到分类准确合理、整理科学规范。

（三）延时性。一个征地项目少则三、五年，多则上十年才能完结，档案形成时间跨度长。

（四）成套性。征地拆迁项目是一个系统、连续的过程，只有保持文件材料的有机联系，保持文件的整体性，才能全面、真实地反映项目情况。

（五）敏感性。征地拆迁是典型的信访量大、矛盾纠纷多的工作领域，涉及个人信息、经费支出等百姓切身权利和多方利益。后续纠纷的解决关键在于档案，档案的价值与社会稳定安宁团结密切相关。

二、征地拆迁档案管理现状与存在的问题

征地拆迁档案是自然资源档案的重要组成部分，由于其复杂性、特殊性和历史原因，此类档案的管理是老大难问题。以成都市为例，目前属于报征、审批阶段的征地项目档案由自然资源系统的档案部门进行了归档整理，处于良好的管理状态。而大多数征后实施、补偿安置的文件材料分散在各征地主体，难以系统归档整理并移交给档案部门统一管理。当前存在的主要问题如下：

（一）缺乏有效的工作机制。征地拆迁实施主体多，相互之间关系复杂，缺乏对各个主体文件材料收集和档案归档移交相关档案管理工作的监督和问责机制。

（二）管理制度、规范不够完善。由于征地拆迁的环节复杂，操作模式各地不尽相同，档案管理人员对征地工作流程不够熟悉，如果疏于调查研究，其制定的档案管理制度、规范适用性、可操作性不强。

（三）文件材料收集不全、管理不善。征地拆迁工作政策性强、时间紧、任务重、涉及广，过程艰苦而繁杂，利益冲突和矛盾较多，工作人员压力较大，往往忽视文件材料的收集，也不重视档案管理和利用。

（四）文件材料的归档整理不符合有关规范要求。尤其是乡（镇）基层拆迁安置补偿档案的管理问题比较突出，没有按档案管理的要求进行整理、编目，只是简单装订成册或散乱装在文件袋中。

（五）档案管理人员变动大、业务能力较弱。征地拆迁档案管理难度大，业务能力要求高。但征地拆迁档案多由对档案业务不熟悉的内勤工作人员兼职负责管理，且人员变动频繁，责任心不强、积极性不高。

三、征地拆迁档案管理方法与对策

（一）加强组织领导、明确管理职责。征地拆迁档案对解决过往遗留问题、促进公平正义、构建和谐社会发挥着独特的作用。要更加重视征地档案工作，切实加强领导，增强档案意识、责任意识，将征地拆迁档案管理工作纳入征地拆迁工作计划，落实到征地各个环节，同时还应纳入年度工作目标任务进行考核。坚持“谁主管谁负责”的原则，指定专人负责征地拆迁文件材料的收集、整理归档，解决档案工作和保管场所，配备相应的设施设备，为档案管理工作创造必要的条件。征地档案工作经费也应列入征地项目经费预算，做到资金、人员、责任三落实。档案行政管理部门、征地主管单位、征地实施单位及其档案部门必须各司其职、通力协作，密切配合。档案行政管理部门要做好制度设计、规范制定，加强对征地拆迁档案工作的监督、检查，特别是对乡镇（街道办）的监管、指导。征地主管单位要协助档案行政主管部门做好规范、制度建设和监督检查工作，组织征地拆迁档案业务培训。

（二）完善管理制度和业务规范。要对征地拆迁档案管理制度、业务规范进行全面制定，缺失的档案要立即补充并修改完善。在制定征地工作管理制度时，要明确提出档案工作要求，并将档案工作与项目目标任务考核、经费结算、项目竣工验收挂钩，不按要求移交档案则不予验收。在制定征地拆迁档案管理制度与规范时，要广泛调研，从实际出发，注重可操作性，做到分类科学、保管期限划分准确、档案整理标准统一。

（三）加强业务指导和人员培训。征地拆迁档案管理往往由部门内勤人员兼职负责，这部分人员普遍缺乏档案管理基本知识和技能。同时，工作任务繁杂、人员不足、人员变动频繁等，也是造成目前征地拆迁档案管理混乱、问题频发的重要原因。档案行政主管部门和征地拆迁主管单位要定期组织档案业务培训，尽快提高档案管理人员的档案意识、责任意识和专业技能。要保持档案管理人员的相对稳定，充分调动其工作积极性，确保征地拆迁档案管理的连续性。

（四）注重文件收集，规范档案整理。把握征地拆迁工作启动、实施、验收三个重要环节，规范做好文件材料收集工作。在启动阶段，档案工作人员要提前介入做好收集规划，对经办人员进行档案知识宣传与培训，明确收集范围、文件质量要求、收集责任。在实施阶段要做好适时跟踪检查、业务指导，及时发现和解决收集工作中的问题。在验收阶段，对文件材料进行审核，文件不齐的要进行补充收集，印章、签字缺失、内容填写不全、形成时间不详的文件要进行完善，特别要重视照片、声像、电子文件等新型文件材料的收集。归档整理最好由单位档案部门集中统一整理，以确保案卷质量。在实施整理前，开展档案整理业务培训、经验交流和观摩活动，对整理过程中的问题进行分析、解剖，统一认识，统一标准。重视案卷质量检查，对档案整理不规范、著录项目填写错误的要及时进行整改。

（五）加强检查指导，落实归档责任。任何一项制度如果没有严格的监管措施、检查考核手段、责任追究机制最后都会流于形式，工作效果将大打折扣。要配套制定征地拆迁档案工作考核办法，档案行政主管部门和征地拆迁主管部门要联合组织定期检查考核，对征地拆迁实施主体档案的组织管理、文件材料收集、档案整理质量、档案保管条件进行考评，实施有效监督。要建立征地拆迁档案工作奖惩机制，确保各项制度、措施得到落实，促进征地拆迁档案的规范管理。