陈彦丞

(青岛大学 政治与公共管理学院，山东 青岛 266061)

政府购买公共服务迎合了基层社会治理现代化的内在需求，为政府转变职能创新公共服务供给方式提供了新的选择，成为了满足人民日益增长的美好生活需求的重要途径。2020年1月，财政部颁布新《政府购买服务管理办法》，对公共服务供需双方法律地位、购买服务范围、预算与绩效管理等方面进行完善，也为相关研究提供了新的动力。

我国地方政府购买公共服务的政策实践肇始于1995年，此后20余年间，相关学术研究系统地回答了“什么是政府购买公共服务”“为什么要采取政府向社会组织购买的方式提供公共服务”“怎样购买公共服务”等基本问题，形成了大量成果储备。在此基础上，本研究采用文献归纳法和科学知识图谱方法对“政府购买公共服务”相关研究成果进行计量研究，旨在分析政府购买公共服务研究的热点主题、发展趋势及其局限性，为政府购买公共服务的进一步研究提供参考。

一、数据来源与研究工具

(一)数据来源

本文以中国知网(CNKI)中的期刊数据库作为检索源，对政府购买服务领域近十年(2009—2020年)北大核心期刊、CSSCI期刊文献进行分析，检索表达式为：主题=(TI=“政府购买公共服务”or TI=“公共服务外包”or TI=“公共服务市场化”)。通过上述数据检索设定共检索期刊样本867篇，剔除低相关性文献后最终确定样本文献746篇。

(二)研究工具及设置

本研究使用CiteSpace软件是一种专门用于学术文献分析的信息可视化工具，版本为5.7.R1。将相关文献导入项目后，并对其相关参数进行设置，时间分隔(Time Slice)模块：选择时间范围为2009—2020年；选择最小统计时间(Years PerSlice)为1年；节点类型(Node Types)模块：根据情况选择关键词(Keyword)；网络裁剪(Pruning)模块：选择路径查找(Pathfinder)裁剪分段网络(Pruning sliced networks)，裁剪已有网络(Pruning the merged networks)；其他模块以默认设置为准。

二、我国政府购买公共服务研究历程

(一)政府购买公共服务研究总体态势

以“政府购买公共服务”为主题在中国知网数据库(CNKI)进行发文数量检索，并将时间设置为2009—2020年，检索到有效文献3 508篇(含预测值)。

从图1可以看出，近年来政府购买公共服务领域发文总量增势显著，2013年前后差别尤其明显。具体来看，2009—2012年发文数量持续保持在低位,呈缓慢增长态势，最高年发文量仅为2012年的136篇；2013年后相关发文量激增，发文数为246篇，接近翻倍增长。2014年相关发文继续保持倍增趋势并于2015年达到峰值(555篇)。2016后发文增率有所回落，但从研究存量来看仍保持稳定增长。预计至2020年底，政府购买公共服务领域研究存量较2009年会翻23倍。可以看出，国内有关政府购买公共服务的学术研究仍方兴未艾。

分析高频词表(见表1)可得，相关研究主要沿政府部门与社会组织，市场价值与公共价值两对主要矛盾展开。以“政府”“政府职能”“政府责任”等关键词为代表的研究旨在探索政府在购买公共服务过程的主题和主导作用；以“社会组织”“非营利组织”“民间组织”等关键词为代表的研究旨在优化社会组织提供公共服务，参与社会治理的重要功能；以“市场化”“公共服务市场化”“合同外包”等关键词为代表的研究旨在指导政府部门成为“精明买家”，提高购买绩效；以“公共性”“公共利益”等关键词为代表的研究，旨在保障公共参与，保证项目符合公共利益。

表1 关键词表频率与中介中心性表

(二)研究历程

在Citespace控制板中选择Timezone视图，隐藏重复、低频关键词后得到近年政府购买服务领域研究的时区图(见图2)，通过时区视图分析，可以更直观地归纳研究历程，把握研究趋势。结合时区视图以及政府购买公共服务领域发文数量统计图(图1)进行分析,据此可将2009年以来的国内政府购买公共服务相关研究分为两个阶段：2009年至2012年为政府购买公共服务研究的基础阶段；2013年以来是政府购买公共服务研究的快速发展阶段。

图2 政府购买公共服务关键词时区视图

具体来看，基础阶段研究主题、发文数量较少。第十三次全国民政会议将政府购买公共服务的承接主体限定为“社会组织、中介机构和社区组织”，关于社会组织的研究大量涌现，这类研究的内容主要集中两大维度：一是社会组织提供公共服务的合法性，二是社会组织供给公共服务的局限性及其优化。

苏明、贾西津等先是从公共财政角度明确了非营利组织在服务外包中的作用，认为通过契约化的形式将公共服务外包给非营利组织，是提高公共财政的使用效率，增强公共服务供给效力的重要举措。[1]王达梅则指出，政府购买社会组织服务在节约政府开支，提高公共服务效果两方面均有出色表现。[2]汪锦军聚焦公共服务的需求日益复杂化、多样化的社会背景，认为政府部门吸纳各种非营利组织参与公共服务提供的意义不仅在于缓解公共服务“赤字”，也有利于对提供公共服务，满足人民需求的公共责任的承担。[3]不难看出，随着相关研究发展，与社会组织合作提供公共服务的方式逐渐成为克服传统公共服务提供模式弊端的自然选择。

社会组织参与公共服务提供也存在局限。胡薇指出现阶段社会组织提供服务过程中政府监管的失位，社会组织发育不良、政社合作经验缺乏等主要问题。[4]廖益光则认为目前社会组织生存环境困难，获取资源成为社会组织亟需解决的首要问题，同时活动场地不足、人力资源不足等“硬伤”也给社会组织参与公共服务带来诸多麻烦。[5]李春霞、巩在暖、吴长青等人就现阶段政府购买公共服务过程中社会组织被动嵌入政府经济逻辑与行政逻辑的现象进行研究，认为这种现象直接导致社会组织提供公共服务的专业能力下降。[6]针对此类局限，有学者从完善政府购买公共服务组织环境与社会环境的角度提出，需要健全相关法规、政策文件系统，培育发展社会组织，督促社会组织健全治理结构，推动形成合理的政府购买公共服务体系。[7]也有研究者提出，要想改善政府购买公共服务中存在的弊病，还须从转变、创新政府治理理念入手，从政策体系、社会管理体制、社会组织发展理念等不同层面创造条件，实现政府与社区社会组织良性互动。[5]

2013年以后，我国政府购买公共服务研究进入快速发展阶段，发文数量猛增，研究主题迅速铺开。此阶段研究主要围绕购买服务的市场价值与公共价值开展。

十八届三中全会提出的“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”等论断对政府购买公共服务市场化研究起了重要推动作用。一些学者提出，政府购买公共服务过程中，政府可以通过授权、委托、购买、外包等各种形式，引入市场机制按照企业化的方式来运作，以人才派遣、聘用制等方式，探索新型人事管理机制。[8]同时，也有研究者认识到市场价值优先可能引发公共性消沉，使公平、参与、责任、道德等公共价值被忽视。[9]有关购买过程公共性的研究普遍显示目前基层政府购买的目标定位存在偏差，政府对提高效率和效益的期望仍占据主导地位，而对公共服务的最终受益者——社会公众的权利和诉求有不同程度的忽视，模糊了政府对社会公众应负的责任，而这种责任正是对公共价值的追求。

三、政府购买公共服务研究的热点主题

(一)政府购买公共服务中的项目制

“项目制”已经成为一种国家现象，大到国家重大工程建设，小至出版、教学和科研等文化活动，都或多或少以专项资金或项目资助的方式推进，在购买服务领域尤甚。[10]

学界对项目制的研究源于公共财政领域。起初是指各级政府通过项目申请获得中央自上而下转移的资金的竞争性授权方式。[11]随着公共服务项目制的发展，项目制治理逐渐在央地关系、政社关系等领域发挥作用，上升到治理方式的高度。由于项目制治理中，存在政府的资源垄断和较强的嵌入性监管，王向民、陈为雷等人把“项目制”下政府向社会组织购买公共服务的治理看作是一种以政府为主导的单向度的权利控制制度。[12-13]这种治理方式贯穿央地关系，同时也在国家和社会间建立了稳定的联系。[14]刘珊对政府购买公共服务中项目制连接国家、社会的治理方式加以肯定，并提出，在项目实施过程中，政府要实现政治治理，社会组织要寻求自身发展，两者作出的努力会使社会资本得到整体提升,体现为财政资金相对高效、集中使用，社会活力在更大程度得以激发，公共服务更加专业化和多元化等。[15]

然而在政府购买公共服务实践中，并非所有项目的实施效果都能达到预期：项目打包时，掺杂大量的政府意志和管控目标，加之民意表述机制、需求调查相对缺失，使公共服务项目在一定程度上缺乏公共性与合理性；在政府发包、社会组织抓包的过程中存在非对称博弈，政府凭借规则制定和资源垄断的绝对优势，实现对社会组织的功能替代、主观资格遴选和抗争弱化；在项目执行过程中，由于政府合同管理能力不足，以干预代替监管的情况普遍存在；在项目评估环节，出于价值测量的困难性、评估主体的非专业性，有效的评估往往难以实施。[16]

总体上看，学界关于政府购买公共服务领域项目制的研究视角从公共财政扩展到政社关系又进一步扩展到国家治理层面，层次不断上升。研究成果包含政府购买公共服务项目制的内涵、形成机理、运行逻辑、局限与应对等方面，相对全面，但不够深入，需要结合更多案例、数量方法提高研究成果可信度。

(二)政府购买公共服务的绩效评估

由于目前政府购买公共服务项目成本高、质量差的问题，降低公共财政使用效率，可能会导致相关公共服务领域的政府回购。

早在2013年，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中就曾对政府购买服务的绩效评价做出相关规定。2015年开始，北京、天津、河南、江苏等地纷纷出台文件，针对政府购买服务绩效评价的内容、程序、结果及应用等方面做出了较为明确的规定。2018年7月，财政部正式发布《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，强调要明确相关主体责任，积极推进政府购买服务第三方绩效评价工作，一些地方也在该文件的基础上陆续出台了地方文件。综合来看，相关法规等制度性文件为政府购买公共服务绩效评估实践提供了正式制度依托，也充分吸引了学界注意力。一部分研究遵循为什么——怎么做的实践导向，着重解决“谁评价”“评价什么”“如何评价”等问题：黄春蕾和闫婷认为，要避免因绩效评估主体不同导致的绩效评价结果差异，必须保证多元主体参与评估以及对多元参与主体的自身评估。[17]徐家良和许源则提出应从重视整体评价体系的搭建，完善需求评估、过程评估与结果评估的每一环节。[18]崔英楠和王柏荣指出，必须以科学合理的公共服务绩效考核评价制度、专门的监督检查机构和囊括政府、社会组织、服务对象、第三方评估机构的完整评估主体为依托，建立有效的绩效评估体系指导政府购买公共服务绩效评估工作。[19]另外，还有学者以绩效评价指标体系构建为核心开展研究，涉及指标体系的内容、原则、权重、算法等各个方面。[20]

综合来看，目前学界关于政府购买公共服务绩效评估的研究关注范围广，但呈现高度概括性，在应用过程中难以确保有效。另外，评价反馈与评估结果利用相关研究相对薄弱，评估结果难以有效作用于政府购买公共服务实效提升，使相关研究与实践脱节。

四、政府购买和公共服务研究展望

2020年正值我国建立比较完善政府购买公共服务政府制度的收官之年，相关研究日趋成熟，研究方向不断细化。此时，对相关研究进行趋势研判具有重要意义。购买公共服务的本质内涵是一种实用的政府工具。这使相关研究具有“实践性”的特点，可以从购买实践“承包—监管—评估与反馈”的流程入手研判其趋势。从目前研究来看，承包阶段最重要的研究命题应该是如何培育社会组织能力，尤其是其融资能力，从根本上保证社会组织提供服务、维持自身运转的困难。在政府监管领域则迫切需要一套实践方法，使多元监管主体摆脱形式主义，达成有效合作；在项目评估与反馈环节，相关评价指标体系已趋成熟，但仍需要对第三方评估进行深入探索，证实其评估优越性并对评估结果反馈系统进行进一步研究，保证评估结果充分、有效地作用到政府购买公共服务循环中去。

回顾近年政府购买公共服务相关研究，可以看出我国政府购买公共服务相关研究紧跟政策步伐，成果斐然。相关研究善于反思，其研究成果有利于防止泛市场化破坏政府购买公共服务效果，对实务界起到了一定警示、借鉴作用。但客观地看，当前研究还存在以下问题。首先，不同作者、机构间合作较少，尚未形成稳定且具影响力的学术团体。跨学科研究也处于匮乏状态，没有很好地将社会学、经济学、管理学等学科的经典理论与政府购买公共服务这一主题有机融合，[21]导致政府购买公共服务的研究外沿难以有效扩张，呈现有变化、无发展的内卷化状态。其次，相关研究以定性研究、价值研究为主，研究方法较为单一，往往旨在探索政府购买公共服务的一般性机理。相对而言，定量研究、案例研究、横向比较研究等研究方法较为缺乏，导致很多研究的结果具有高度相似性，却难以应用到实践中。最后，目前研究关注到的服务类型相对较少，主要是养老服务、公共文化服务、医疗服务等领域，需要进一步结合社会需求、政策导向及时更新，使政府购买公共服务研究及其成果真正对实践起指导作用。2020年，我国即将建成比较完善的政府购买公共服务制度，相信随着研究与实践的发展，政府购买公共服务的治理方式将会拓展到更多领域，形成更大的规模，并最终在服务于民的宗旨上发挥更大的价值。