刘 贝

（首都体育学院 研究生部，北京 100191）

奥运会历史上，北京是第一个同时举办夏季奥运会和冬季奥运会的城市［1］。如此殊荣背后，是我国体育大国向体育强国迈进的阶段成果，更是国家形象和国家硬实力的彰显。这一时期，国家为促进与保障冰雪运动之发展，频繁制定与颁布冰雪运动政策。众学者围绕冰雪运动政策的实施与发展开展相关研究。因此，如何更好地研究当前冰雪运动政策的实施、选择偏好以及相关联之变化，又能助力冰雪运动之发展变得尤为重要。但是，当前诸多政策的变化指标尚未应用于对体育相关的政策过程之审查，而决策又受多方面原因影响，以至于随着政策的不断发展，揭示与分析政策的发展过程停滞不前［2］。鉴于政策研究范式，考虑到比较法在挖掘与测量政策文本中变量间关系的适宜性［3］，本文试图从比较法视角切入，运用治理层次学说，从我国“冰雪政策”文本出发，深挖政策工具、治理理念以及过程相关联之问题，旨在为我国冰雪运动政策提供参考性建议。

1 相关研究回顾

自20世纪60年代和70年代以来，政府利用体育政策相关研究实现体育成果转化已得到充分证明［4］。其中，Liston等人［5］以精英体育政策研究介入，将其视为一个复杂且独特的调查领域。另外，众学者［6］致力于公共管理服务体育的科学系统化研究，催生了一批以体育公共管理为背景，发展体育行政政策的研究专家。置于体育政策比较法的研究范畴，于20世纪80年代的伊始，众学者［7］对体育政策运用比较分析法这一新兴领域得以发掘。其中，Harvey等学者［8］从结构功能主义理论框架切入，集中阐述不同民主福利国家在体育相关方面使用比较研究法的理论研究。Henry等对体育政策研究中比较分析法的不同角度（逻辑与认识论）辩证批判，探其异同，综其优劣，寻求符合现实要求的最佳解决途径。置于冬季奥运会政策研究范畴，Cantelon等［9］对于1998年日本长野冬季奥运会造成阿尔伯特维尔环境灾难详细评估阐述，研究相关成熟环境政策的具体规定与研究的发展。Essex等［10］通过梳理2002年盐湖城冬奥会特定时期相关文件、政策，发现强化大规模赛事对城市经济流动的催化作用以及诸多地区公共政策工具的出现。Green［11］从2006年都灵冬奥会政策及战略目标切入，提出诸多政策实施存在的问题，寻找精英体育最适之政策决策。Vanwynsberghe等［12］从2010年温哥华冬奥会政策分析中，引申出“新自由主义社会包容”之理念，给予众多体育政策研究者在认识论（哲学）层面的全新的解读。Muller［13］从可持续化概念框架出发，阐述2014年索契冬奥会政策实施与现实目标的差异性，而提出有效治理为前提的绿色政策法规的制定。Kim等［14］从2018年平昌冬奥会的科技、队伍、安全保障以及基建政策方面体育政策的解读与研究，提出诸多“推动梦想”之政策手段。

通过上述体育相关政策、体育政策比较法以及近几年冬奥会政策研究的文献梳理与回顾，发现基于不同角度的体育政策解读与研究日益受学者重视，对体育政策研究的范畴随着交叉学科和全球化历史进程的“流动视角”，研究的维度与深度进入更高层次。以史为鉴知其兴替，希冀为本文研究视野抛砖引玉。

2 政策工具与治理层次学说概述

2.1 政策工具

政策工具是政府为实现政策目标而使用的最古老和最常见的手段之一，在1955年被标记为重要的政治现象，受其爱德蒙象征主义影响， 每种政策工具都有其独特一面［15］。Whitaker认为政策工具实施依赖于民众，具有提供有形和客观的回报作用；Ostrom认为政策工具具有激励作用，用于政策制度调节与管理；Salamon认为政策工具在实际实施中作为重要的管理方法和手段；Irving认为政策工具是“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。综上所述，政策工具受多因素影响，本质上受制于政府管理的手段支配并赋予民众受服务之作用［16］。

2.2 治理层次学说

治理层次学说诞生于二战之后，意在引导国家的社会和经济发展以及确定其目标的方向［17］。后发展于20世纪70年代下半叶，使政策执行与治理研究日益成为焦点，也引起了人们对政策失灵的关注，至此治理层次学说纳入自上而下式政策研究的范畴［18］。置于政策研究领域，治理层次学说融合了德.布鲁金和坦霍伊维尔霍夫政策工具与治理层次学说的最佳实质性与程序性工具的研究成果［19］，也是基于政策工具内涵和要素发展的强制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具［20-21］。所以，利用此统合方法最适冰雪运动的政策研究。

3 研究方法

3.1 内容分析法

内容分析是一种强大的数据缩减技术，而内容分析法是建立在强大数据编码基础上的一种实证科学研究方法［22］。其步骤以收集资料，依标准（方法）划分单元，编码归类，而后基于词频或数据筛选并用于分析，得出具有科学意义之结果［22］。则本文严格依据学者Stemler［22］之内容分析法予以充分利用。

3.2 理论框架

3.2.1 框架思路

比较法视角下通过看待普遍现象得出共性规律并且分析某一具体事例（越具体，它的普遍性就越小），我们不仅可以看到其问题的偶然性，还可以看到其他类似问题是什么，继而形成建设性现实表现［23］。依据此“共性”“偶然”之逻辑，国家推动冰雪运动的政策同样存在“同”与“异”之客观联系。置于国家与地方政策分析范畴，通过政策颁布的特定历史背景、宏观治理理念、中观政策聚焦领域以及微观政策文本对比等探究，基于比较法视角辨析，运用治理层次学说、德·布鲁金和坦霍伊维尔霍夫成熟理论的政策工具［19］，构建既能具有足够宽泛之研究领域又有聚焦微观现实之内容框架，以期满足本文研究目的。研究框架详见图1，政策工具分类且依据政府干预强度设置为3种［24］，其操作定义为［19-20，24］：1）自愿性政策工具：国家干预程度较低且不介入物品操控，主要涵盖公共信息、直接贷款、保险以及凭单制标志词工具；2）混合型政策工具：国家干预程度适中，政府既采取鼓励行为又采取惩罚措施，主要涵盖经济管制、合同、拨款、矫正税、税式支出标志词工具；3）强制性政策工具：政府直接作用于目标，几乎不留后者回旋余地，主要涵盖：直接行政、社会管制、标准要求、责任法、政府公司标志词工具。其标志词政策工具释义详见表1。

图1 冰雪运动政策工具框架图［19-20，24］

表1 政策工具释义表［19-20］

3.2.2 样本来源

本文查阅中国政府网、国家体育总局网站以及各地方政府网站，以“冬奥会”“冰雪运动”“冬季运动”为主题词，共搜索247条政策文本，其中党中央文件79份，地方政府168份（截止至2022年1月1日）。运用内容分析法，筛选出与主题词内容相关度较高文本，剔除掉相关性不足文本，最终确定22份政策研究样本（见表2）。

表2 我国冰雪运动政策汇总表

3.2.3 单元与编码

依据学者Prasad的文本分析程序，通过定义划分、单元设置、数据发掘以及编码推断等规范化流程，有利于系统化评估与分析特定目标［25］。但是目前主流文本编码技术是人为操作和计算机软件相结合的技术范畴［26］，所以本文严格按照上述二者优势相结合之范式，设置单元与编码。其中，主要利用NVivo12 pro质性研究软件，遵循一级编码（开放登陆，Open Coding），二级编码（称关联式登陆，Axial Coding）和三级编码顺序（称核心式登陆，Selection Coding）［27］。编码格式为A-B-C,详见表3。1）A表示政策时间序列，依据时间早晚，按照01～22依次排列；2）B表示政策工具序列，依据01～03先后排列；3）C表示政策工具标志词序列，依据01～14分先后排列。此操作符合主流编码与排序的常见形式（柳鸣毅等；徐向前；张春萍）［28-30］。最后，为确保编码数据信效度，文章以两位程序员进行编码数据的统计与对比。依据一致性结果分析，Kappa=0.82（Kappa≥0.75，两者一致性较好），表明具有良好编 码 信 度［31］。

表3 冰雪运动政策部分单元编码示意表

4 结果与分析

4.1 比较法视角下强制性政策工具统计分析

不同政策工具的选择取决于社会行动主体的效果和力量，而强制性政策工具的使用往往受制于政府重新分配资源之意图［32］。一方面体现政府迫切需要对目标群体实施更高要求，另一方面其表达的权威更优于组织［33］。通过编码汇总（见表4），从22份冰雪运动政策文本中统计出强制性政策工具及所属标志词的频次分别为2038条，且占总比重67.4%。表明当前冰雪运动政策初衷与《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》政策之目标契合且坚定不移地快速推进。从供求关系看，政府垄断冰雪运动市场供给的总体局面仍在扩大。从政治学看，留给社会行动主体的权利范围狭小［32］。体现出当前政府在“冰雪运动”治理的强制性，符合福利经济学家治理之措施。所以，为更好分析，从比较法视角详细阐述。

表4 “冰雪运动”强制性政策工具频次表

基于政策工具标志词比较法视角，“社会规制”工具的使用比其他工具使用频率频繁。迈克尔·里根给出一个上述解释：“政府要求部分机构履行一定行动或程序方案，于是政府制定大量规制用于保障指定对象贯彻执行。”［34］依据此逻辑，政府对冰雪运动的推动作用占据绝对领导地位，虽符合国情，但存在缺少考虑政策实施的张力与弹性范畴。“社会规制”之利在于制定（冰雪）政策具有较强导向性、管理高效率、可预见性以及成本可控性［35］。其弊在于不可预见的经济混乱、消极的竞争机制、管理敌对思潮以及缺乏灵活性。鉴于两者利弊比较，则凸显出我国冰雪基础建设水平与人民满意的冬奥会、“三亿人上冰雪”目标间发展不平衡、不充分的问题［36］。所以，应对冰雪建设潜在“顽疾”，政府主体应减权限权，避免“一刀切”管理，采用主动帮扶和引导的方式，焕发社会治理生机。相比较“社会规制”频次，“责任法”在强制性政策工具比例最低，反映出当前政府利用责任和法律手段比例不高。与此同时，联合国大会在纽约通过了一项“体育促进可持续发展”的体育法案，旨在呼吁各国倡议体育法作用以及各方面可持续发展（国际奥委会，2018）。除此之外，体育责任法对体育活动、运动员保护以及责任支持层面有重大作用［37］。两者对比之下，责任法工具使用比例过低之问题亟待解决。

基于治理层次比较法视角，自上而下式审视政府治理主导与集体利益表达之间潜在桎梏，是对公共管理的有益补充。当下政府在其治理框架中，以供可匹配的政策类型、政策工具多种多样，但在治理（冰雪运动）上往往只关注几个熟悉的政策手段［38］。其利虽充分地发挥政府主导与引领优势，但是有违对大众冰雪领域以及群众自治组织的长效机制和成熟治理。在基于“放管服”背景下，进一步释放大众冰雪与群众管理的治理力度逐渐加大［39］，辩证统一市场配置要素与治理主权尤为重要。其中，众学者一致认为破解单一供给的政府模式（强制性）以及市场多主体资源盲目性，需应用“多中心治理模式”（多元主体）这一理性选择［31］。另一角度，党的十九届五中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了一系列重要部署，为实现“冰雪强国”、冰雪大众、冰雪进校园等做出了巨大的贡献，诚如《带动三亿人参与冰雪运动”实施纲要（2018—2022年）》和《“十四五”体育发展规划》之愿景，一表党中央强力带动冰雪运动发展的同时，深化治理体制改革之决心。

4.2 比较法视角下混合型政策工具统计分析

学者莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M.Salamon）将兼有自愿性政策工具和强制性政策工具特征的混合型政策工具增加支出、税收、拨款等措施，使政策研究更趋向理论化［40］。一方面，政府介入程度以最低程度手段（税收等）予以干预。另一方面则介入程度以最高程度手段（经济管制）予以惩罚［24］。见表5，混合型政策工具频次共计715条，占总比重21.6%，表明政府在冰雪政策实施采用混合型政策工具比例不高，采用以支出等手段比重不足。从理性出发，政府会采用最优方案，强调选择政策工具的理性或政治性质，不会过分运用某一政策工具［41］。从理论出发，政府选择政策工具会从经验向理性过渡再从技术理性向政治理性转变［40］。具体以比较法视角深入阐述。

表5 “冰雪运动”混合型政策工具频次表

基于政策工具标志词比较法视角，“矫正税”频数为306条，占总比重8.2%，在混合型政策工具中排最高，“经济管制”“拨款”两者比例相近且乏善可陈，“税式支出”占比则最低。对比辩证，“矫正税”的典型形式是通过金钱激励等手段促使冰雪市场生产力被激活。其措施的优越性在于政府偏爱“矫正税”的意图与民众的偏好是一致的，易于构建政策行动之工具［34］。不仅如此，对于执行主体而言，灵活的冰雪市场激活机制便于使用；对于私人或群众而言，潜在的成本收益可观，极大地发挥自身创造力［24］；对于政治而言，受益者支持、拥护，反对者声音微弱［24］。同理，举国上下需承担其成本，也必然影响到非冰雪运动支持者的范畴。一旦特定时期激励手段的消失，又会引起受益群体“怨声载道”。相比较“税式支出”的考量，2016～2017年冬季，中国冰雪旅游市场规模达到1.7亿元，收入不足2 700亿元［42］，入不敷出的现实并不许可“冰雪税收”的豁免。实际上，我国冰雪场地90%以上依靠社会力量，冰雪基础设施落后，冰雪产业开发相比北美诸国尚未形成规模等原因［43］，不足以使政府轻视税收的地位。这也是限制冰雪市场进一步激活的重要原因。

基于治理层次比较法视角，混合型政策工具的弱势对比国家治理措施下冰雪市场及基础建设存在的发展阻力。由于冰雪市场的开发与冰雪基础建设之窘迫问题亟待解决，政府于2017年前后发布以《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》为首的系列政策，旨在通过加大资金补贴与减免税收等治理举措解决当前“燃眉之急”。但是，当前低比例的混合型政策工具并不能发挥其应有的治理效果。研究表明，在过去20年里，中国为吸引外国直接投资提供了各种税收优惠措施，通过每年41%的增长率，使中国成为世界上最大的受益国［44］。对比当下混合型政策工具的弱势，明显抑制了政府治理能力与冰雪市场收益率。中国冰雪市场规模可观，对冰雪旅游、交通发展、区域经济等方面发展起重要作用［45］。立于冬奥会契机与现实考虑，政府应合理加大资金投入（税收优惠），巩固冰雪基础建设，构建冰雪产业融合机制［46］，以顺应混合型政策工具使用比例逐渐增大的基本趋势。

4.3 比较法视角下自愿性政策工具统计分析

自愿性政策工具的主要特征在于不受或者少受政府的影响，孕育着政府对非营利机构的治理策略，他们相信自愿组织为公共目标服务是解决问题的最佳途径［24］。从治理角度看，政府视自愿性政策工具为补充性政策工具，采取间接手段以填补群众冰雪的治理空白。从人本主义角度看，非营利自愿性（组织）履行均等化公共服务理念以及社区团结等方面发挥积极作用［47］。见表6，自愿性政策工具及所属标志词总频数343条，占总比重10.9%，表明当前政府运用自愿性政策工具用于冰雪政策的实施存在缺位与断层，以至于一定程度上削弱了冰雪运动政策的引领作用。

表6 “冰雪运动”自愿性政策工具频次表

基于政策工具标志词比较法视角，“公共信息”工具在自愿性政策工具中使用频繁，与之相对的是“直接贷款”“保险”以及“凭单制”的极低频次。对于大众冰雪公共服务层面，厚植于大众思维的均等化服务理念必然受“平等待遇”的考量［48］，政府引导民众作出正确判断和采取指示行动，则使用带有“少量”政府行为色彩和理性政策环境的“温和工具”（公共信息发布）实为题中应有之义［49］。其中，北京市体育局、河北省人民政府、辽宁和和黑龙江省人民政府关于冰雪运动政策上利用“公共信息”手段均在发文量上具体体现。与此同时，从金融管理角度来看，公共信息影响参与者活动，快速反应的参与者又反过来影响公共信息，结果就像学者Krugman提到的监管压力失衡，泡沫经济滋生［50］。从公众反馈看，公共信息并不具有有效干预能力的政策工具，借此宣传也无法取得更好的实施效果以及积极的公众反应［51］。但不容忽视之另一问题在于对比之下“直接贷款”“保险”以及“凭单制”使用的断层。扩大内需背景下，受益于冰雪市场的生产者不仅为供需平衡和收支平衡而斡旋，还需紧跟体育消费产业演变规律不断提升自身科技造血产能［52］，以迎合冰雪市场发展。由于社会红利逐渐减少以及“供给侧改革”的政策导向，政府在冰雪产业的“借贷”“贴息”等措施收紧，势必影响到生产者存活率，不利于冰雪产业良性发展。

基于治理层次比较法视角，当前自愿性政策工具的缺失与政府在大众冰雪服务治理层面已然形成分化与矛盾。冬奥会准备期，志愿者招募与管理、冰雪市场私营组织等问题并非都是以政府强制性手段解决［53］，伴随新时代治理体系的良政善治，自愿性政策工具因其作用显著、自由主义倾向以及成本低等优势迅速扩展。正如詹姆斯·安德森所强调政府的任务就是服务与增进公共利益。从冰雪公共服务角度看，群众倾向于均等化、多元化、个性化的多中心政府治理模式［54-55］，相比当前自愿性政策工具的缺位，显然阻滞了新时代成熟治理能力。从冰雪市场管理角度看，形成政府、社会、大众、组织多元主体组合的治理模式，可调动冰雪市场积极性，以避免当前匮乏的自愿性政策工具所引起的问题。

5 结论与建议

5.1 结论

鉴于以上冰雪运动政策的比较法视角分析，得出以下结论：

1）强制性政策工具使用过溢，尚不符合当前减权放权与弹性治理的发展趋势。从比较法视角看，“社会规制”与“责任法”政策工具使用差异显著。从治理角度看，一方面阻滞了群众自治组织的良性发展，另一方面助燃了冰雪市场资源供给的单一性。

2）混合型政策工具使用弱势，抑制了政府治理能力与冰雪市场收益率。从比较法视角看，“矫正税”政策工具的低频使用与群众“偏好”相互间矛盾。从治理角度看，一方面阻碍冰雪市场和基础设施的开发，另一方面未充分发挥混合型政策工具的作用。

3）自愿性政策工具使用缺位，不利于冰雪产业和高效治理的良性发展。从比较法视角看，“公共信息”与其子政策工具间差距及缺失严重。从治理角度看，一方面激化大众冰雪服务矛盾，一方面有悖于新时代治理体系提倡的良政善治。

5.2 建议

1）强制性政策工具转向低强制性方向。继续深化国家治理体系和治理能力现代化之重要部署，规范执行主体减权放权与合理引领作用。进一步构建政府主体与群众自治组织合作的长效机制与治理网络，为发展低强制性工具提供现实可能［16］。

2）重视混合型政策工具的技术理性和政治理性。均衡使用混合型政策工具的“二级工具”，把握混合型政策工具治理的阈值效果，充分发挥其重要作用。合理加大资金补贴与减免税收等治理举措，进一步激活冰雪市场活力。加大科技应用与科研投入，巩固冰雪基础建设，构建冰雪产业融合机制。

3）拓宽自愿性政策工具的选择，树牢均等化服务理念。强化新时代治理体系的良政善治，进一步夯实大众公共服务收益的基石。注重公共政策平衡理论，优化各工具组合，实现治理效果最大化。