安徽省国土空间规划研究院 王进

我国是人口大国，总人口约占世界总人口的20%，我国耕地总面积约为1.219亿公顷（三调公开数据），仅占世界耕地总面积的7%，人均耕地面积不仅低于世界平均水平，而且在亚洲范围内我国的人均耕地面积也排名较低。中央农村工作会议指出，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局，由此可见，党中央、国务院高度重视耕地保护工作，耕地保护事关粮食安全、生态安全和社会稳定。从党中央、国务院到各地方党委政府，上下一心，扎扎实实用“张牙齿”的耕地保护制度落实耕地的数量、质量和生态“三位一体”保护。耕地保护的本质目的是保障国家粮食安全、保障粮食生产能力[1]。2020年9月，国务院办公厅引发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号），随后在11月又发布了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发明电〔2020〕44号），两则通知彰显了党中央、国务院要遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的态度和决心。

一、安徽省耕地变化情况

2014年9月，安徽省二次调查公布安徽省耕地总面积为590.71万公顷，林地总面积为378.07万公顷，水域及水利设施用地总面积为185.94万公顷，城镇村及工矿用地总面积为155.15万公顷，园地总面积为35.62万公顷，交通运输用地总面积为30.57万公顷，其他土地面积为17.27万公顷，草地总面积为8.08万公顷。在耕地面积中，水田面积为291.44万公顷，占比49.3%；旱地面积为274.62万公顷，占比46.5%；水浇地面积为24.64万公顷，占比4.2%。

2022年1月，安徽省公布第三次国土调查主要数据，安徽省耕地总面积约为554.69万公顷，其中水田面积为269.36万公顷，占比48.56%，旱地面积为262.65万公顷，占比47.35%，水浇地面积为22.69万公顷，占比4.09%。从二调到三调，安徽省总体的耕地面积净减少了36.02万公顷，其中水田减少22.08万公顷、旱地减少11.97万公顷、水浇地减少1.95万公顷（详细对比见下表1）。安徽省耕地保有量全面减少，面临着更加严峻的耕地保护局面（数据来源为第二次土地调查与第三次国土调查公开数据）。

表1 安徽省耕地变化情况（单位：万公顷)

二、安徽省耕地“非农非粮化”原因分析

（一）非农化原因分析

1.非法建设占用

近几年，自然资源部、南京督察局以及安徽省自然资源厅通报了省内一些地市存在的违规占用耕地植树造林、超标准建设绿色通道、违规占用耕地建设大棚房、在耕地中违规建设农家乐及挖湖造景、违规扩大自然保护地、生态红线压占用永久基本农田、超范围或超审批权限从事非农建设违规占用耕地等现象、以及部分地市、地方部门政绩观出现偏差，以建设生态文明、生态宜居的旗号开展河湖整治工程、水系景观建设，大搞形象工程、面子工程、政绩工程。还有部分地方干部重经济发展、轻耕地保护，对耕地保护红线、永久基本农田控制线和党中央、国务院提出的生态优先、绿色发展为导向的高质量发展理解不深不透，未能扎紧耕地保护思想上的篱笆，例如蚌埠市单某违法占地堆放煤矸石、合肥市长丰县清溪农创科技有限公司违法占地建设百花里生态农业示范基地等项目被自然资源部公开通报。

2.自然灾害原因

我省辖区涵盖长江、淮河两大流域及皖南山区，生态较脆弱，近年来，因洪涝灾害、水土流失等自然原因导致耕地水毁水淹变为未利用地等，例如桐城市2011-2016年间约700公顷耕地因水毁变成未利用地。

3.社会资本进入

国家和省级层面均鼓励社会资本直接进入农业生产领域。然而社会资本其自身的逐利性，会在一定程度上影响农民的种植或者用地习惯，进而造成农村耕地和基本农田“非农化”。各县级政府为优化农业资源配置，让土地作为要素流动起来，针对农地的所有权、承包权和经营权进行三权分置，引导村民组织起来,成立土地股份合作社，通过土地流转等方式实行土地规模化经营。为鼓励土地流转，一些地方还出台相应的激励政策，允许一些“非农化”项目，随工商资本利用土地流转方式获得农业生产用地[2]。新型农业经营主体在农业生产时出于深加工和规模化效应的角度，必须配套建设相应的生产设施及加工厂房。一些新型农业经营主体无法获得建设库房、晒场、育苗和加工用房等建设用地指标，或者用地指标申请得不到及时批复，于是擅自改变土地用途，出现“非农化”用地现象。

（二）非粮化原因分析

1.退耕还林及生态保护红线划定

近年来，国家积极实施山区25度以上坡耕地退耕还林政策以及自然保护地核心保护区内的永久基本农田要纳入生态退耕、有序退出，同时部分平原、丘陵地区占用耕地进行绿化造林和发展林果业，例如怀远县和砀山县的果树种植。

2.畜牧生产和水产养殖

随着人民生活水平的提高，对肉禽蛋奶和水产品的需求不断增加，需要占用一定的耕地用于畜牧生产、水产养殖、稻渔共养等。

3.农业特色产业扶贫及农业产业结构调整

近年来，个别地方政府对有关政策的片面理解助长“非粮化”。地方政府为促进地区经济发展，在政策上鼓励农地流转“非粮化”种植。如规定流转的土地“用于发展苗木花卉、畜禽和特种养殖等高效农业项目，并从财政上给予一定补贴”。

4.政策理解偏差、执行偏差

出于对乡村振兴战略的片面理解，部分地市政府从地方经济发展的比较优势角度出发着力推动以特色经济作物为主的现代农业产业的发展，有可能会加速推动耕地“非粮化”趋势发展。近年来，安徽省农业农村部门深入推进贫困村（大别山集中连片贫困地区等）的农业产业结构调整，大力推广市场前景好、农民经济收入显著增高、符合贫困村实际和种植习惯的特色主导产业，并扩大相应产业规模，配套完善产业发展基础设施，建立了特色产业园区和新型农业经营主体，如金寨县特色茶产业、砀山酥梨林果业，亳州中药材等。

5.经济利益驱动

经济效益这根无形指挥棒，通过经济收益传导至农村居民中，进而使其承包的耕地或基本农田“非粮化”。随着国家富强、人民富有，以及我国人均GDP的不断增长，各种生活品种越来越丰富，人们的饮食结构越来越多样化，对猪牛羊肉类、水/海产品、时令果蔬等农产品的多元化需求持续增长，市场需求进一步强化。加上对高效集约化农业项目的宣传鼓励，从现实的经济效益看，粮食生产的收益显著低于其他经济作物收入，受经济利益驱动，部分市县耕地“非粮化”态势持续增长，但增幅有所下降。受作物单价的影响，种植粮食与种植蔬菜、瓜果、树木、花卉、药材等相比，收入明显偏低[2]。

6.耕地撂荒导致非粮化

耕地撂荒有多种情况：部分地市农民全家外出务工，家里的耕地无人管理；部分皖南地区是耕地地处偏僻、耕地块零碎、耕地质量较差且收成低，因耕种艰难而弃耕；有的是耕地被征收后长时间没有开发应用

三、现行管理政策分析

（一）法律支撑不足

非农非粮化的提法仅仅是政策层面，大多未涉及法律层面。仅有的提法是在修改《土地管理法实施条例》时，提出“非法占用永久基本农田发展林果业导致耕作层破坏和挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

（二）执法监察权无法保障

各市县局的执法监察队伍，并未被列入国家五大综合执法队伍中，不具备执法权，往往在发现非农非粮化问题时，要与其他部门联合执法，处于被动和劣势地位；

（三）地方政策导向差异

部分地市发展定位，与“非农化非粮化”政策不一致，如亳州市依托道地药材主产区、饮片加工核心区和药材集散地的比较优势，发挥资源整合集聚的“乘数效应”，正在全力建设“世界中医药之都”。

四、较好的做法及成效

（一）太和县“智慧国土”平台

安徽阜阳是耕地大市，每年违法乱建相对突出，阜阳市在太和县做了试点，与中国铁塔合作建立了“智慧国土”高点监控预警综合平台，有效管控非农化、非粮化，该综合监管平台通过铁塔+视频终端+人工智能算法，可以实时对监控区域动土动工、施工机械入场等非农化、非粮化行为进行预警，为治理违法乱建提供了解决方案。

（二）安徽“田长办”出台多个措施

安徽省“田长办”及时出台多项“长牙齿”的硬措施，力求指导各地市落实最严格耕地保护制度。

（1）为坚决遏制耕地“非农化”，明确严禁占用永久基本农田的6种情形，包括发展林果业、挖塘养鱼、挖湖造景、建设绿化带和种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。

（2）为防止“非粮化”，划定永久基本农田和一般耕地、高标准农田的种植范围，即永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上必须全部用于粮食生产，除永久基本农田以外的一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。如有地市出现违规占用耕地及永久基本农田植树造林等违法违规行为，省自然资源厅、省林业和草原局不予核实造林面积，同时不享受财政资金补助政策。

（3）扶持政策的重点向粮食种植主体倾斜。对于已经在永久基本农田和高标准农田种植林果、苗木、草皮和挖塘养鱼的，要根据作物周期、生产现状及对耕作层的影响程度，逐步恢复种粮或置换补充，并明确时间表，签订责任书。

五、对策建议

（一）压实地方党委、政府及相关部门责任

党政同责，从制度层面将各地市党委的领导责任落到实处并强化考核，从而激发和调动各级党委、政府、自然资源部门对耕地保护、粮食生产的积极性和主动性，进一步压实依法保护耕地的责任意识。省自然资源厅应将违规开展绿化造林、挖湖造景、非农建设以及耕地种树栽树、挖塘养鱼或者是常年种植经济作物等各类耕地“非农化”“非粮化”的行为纳入对各地市的耕地保护责任目标考核内容，并加大相应分值。耕地保护责任目标考核不仅作为对市级政府、自然资源部门的考核项，同时应列入各地市党委的考核项目[3]。通过与安徽省内各地市自然资源和规划局的沟通，均反馈耕地保护“非农化”“非粮化”重担虽然落在了自然资源部门，但是相关的工作职责并不限于自然资源部门，粮食安全也不限于农业部门，相关部门都应当积极参与进来，并且各级党员领导干部必须以高度的责任感、使命感切实肩负起政治责任，统筹好经济发展与耕地保护、农民增产增收与粮食安全，将耕地保护制度落到实处，形成双赢局面，才能逐步减少或避免“非农化”“非粮化”的问题。

（二）积极落实“进出平衡”

安徽省自然资源应从落实耕地保护制度，严格耕地用途管制角度出发，进一步提高耕地“进出平衡”工作科学性、严肃性和可操作性，依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）等要求，严格管控一般耕地转为其它农用地，并尽快出台省级“进出平衡”落实方案。实施耕地“进出平衡”包括“耕地转出”和“耕地转进”两个方面，“耕地转出”是指除永久基本农田外的一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；“耕地转进”是指其他农用地及农业设施建设用地等地类转为一般耕地。以县级行政管辖范围为单元，稳步推进耕地年度“进出平衡”

（三）建立“非粮化”复垦专项储备基金

省自然资源厅应指导地方各级政府部门建立耕地“非粮化”复垦专项储备基金制度，逐年足额预存复垦专项储备基金。基金主要用于耕地“非食物化”种植以及特殊时期“非粮化”种植地块的复垦，确保在一定的技术水平条件下耕地能够短时间恢复“良田粮用”，保障我国粮食安全[5]。

（四）严控非粮化非农化并逐步恢复耕地属性

自然资源、农业农村、林业等部门多方协商，根据各地方不同情况，在确保生态保护红线的基础上，将耕地可恢复属性土地逐步恢复为耕地，同时按照政策文件要求，稳妥推进“将流失的耕地找回来”，避免“一刀切”等损害农民利益的做法。

（五）构建信息化耕地非农化非粮化防控体系

以第三次全国国土调查成果为基础，锁定耕地和永久基本农田地块图斑，综合运用卫星遥感影像、铁塔高清摄像头等信息技术手段更加智能地识别耕地变化情况，结合实地巡查，构建信息技术智能防控为主、人工防控为辅的实时监测体系。

每季度开展一次耕地动态监测监管，研判耕地“非农非粮”问题变化趋势，力争做到发现问题早发现、早制止、零容忍、无新增[3]。严肃查处“非农非粮”行为，对发现的问题限期整改。

（六）切实加强日常执法监管

推动“田长制”落地，进一步完善省、市、县、乡、村五级监管网络体系，切实发挥村级信息员和基层自然资源所/国土所作用，不断加大日常巡查力度，充分发挥12336自然资源违法举报电话和信访微信平台作用，畅通社会监督渠道，将执法监管从重事后查处转变为重事前防范、事中制止，有效将违法行为“发现在初始、解决在萌芽”[4]。并根据问题情况及时开展各类专项整治行动，高效遏制和震慑非农化、非粮化乱象。

（七）严格执纪问责

对于事实形成永久性占用形成的无法恢复或恢复代价过大的耕地，责令相关责任主体补充耕地、补划永久基本农田，或等量扣除该地用于耕地占补平衡的可补充耕地数量，如可扣除量不足，可以从上级库中不足并冻结该地补充耕地指标，并依法追究相关责任人法律行政责任。