苗 洁

一、引 言

随着城镇化、工业化快速发展以及种粮比较收益下降、工商资本下乡、土地流转规模扩大等多重因素的叠加，近年我国部分地区耕地“非粮化”倾向明显，如果任其发展，将影响国家粮食安全。尤其是2020年新冠肺炎疫情暴发，加上极端气候灾害频发，我国粮食安全形势的不确定性和复杂性进一步加剧，自2020年11月开始，从中央到地方都先后对防止耕地“非粮化”提出了明确要求和实施意见。

河南、黑龙江、山东、江苏、安徽等13省份作为全国粮食主产区，大约贡献了全国农作物播种面积的70%、粮食播种面积的75%和粮食总产量的80%，担负着保障国家粮食安全的重任，其“非粮化”状况更应引起重视。目前学术界关于“非粮化”的研究多是针对某个省、市或者县的“非粮化”趋势展开，对于粮食主产区的研究也主要以某个省或者市为例进行分析，对粮食主产区各省份“非粮化”情况的比较研究不多。我国粮食主产区耕地“非粮化”的现状和趋势以及耕地流转过程中各省份“非粮化”的情况都是迫切需要关注的问题。

二、粮食主产区耕地“非粮化”的比较分析

由于数据可得性的限制，本文主要使用“非粮食播种面积占农作物播种面积的比例”来反映“非粮化”水平。

（一）粮食主产区耕地“非粮化”现状的比较分析

2019年，我国耕地非粮作物种植面积为49867千公顷，占农作物播种面积的比重为30.1%。其中，13个粮食主产区非粮作物播种面积为28055.8千公顷，占全国非粮作物种植面积的56.3%，占主产区农作物播种面积的23.9%，“非粮化”率比全国低6.2个百分点。从图1可以看出，四川、江西、湖南、湖北4省“非粮化”程度高于全国平均水平，尤其“两湖”地区非粮种植面积占比超过40%；仅剩的5个粮食调出省份河南、黑龙江、内蒙古、吉林、安徽，耕地“非粮化”程度均低于全国平均水平，其中河南和黑龙江两省对全国粮食产量的贡献率差不多，分别为10%和11%，但二者的非粮占比差异较大，河南是5省中最高的，为27%，黑龙江最低，仅为2.9%。从非粮作物面积占全国的比重来看，也是河南省最高，为8%，黑龙江和吉林最低，均为0.9%。

图1 2019年全国13个粮食主产区耕地“非粮化”程度比较

（二）粮食主产区耕地“非粮化”趋势的比较分析

从全国及河南、安徽等部分粮食主产区2000~2019年耕地“非粮化”变化情况看，受农业种植结构调整等因素影响，大部分地区“非粮化”具有明显的阶段化特征。2000~2003年的“非粮化”程度均呈上升趋势，经济作物的种植更占优势；2004~2015年，我国进入粮食持续丰收的长周期。其中，江苏与全国总体的“非粮化”趋势较为同步，都比较平稳，没有太明显的变化，河南和山东耕地非粮作物种植面积呈逐步下降趋势，尤其是河南非粮占比由35%降为23%，粮食种植对农民的吸引力不断增强；2016年以来，山东和安徽耕地“非粮化”水平大幅下降后基本保持平稳，河南非粮作物种植面积占比明显提升。值得注意的是，在几大粮食主产区中，2007年以来，只有四川非粮作物种植面积总体呈逐年扩大态势。

（三）粮食主产区流转耕地“非粮化”的比较分析

数据显示，2018年全国耕地流转面积为5.4亿亩，流转土地非粮作物种植面积约2.5亿亩，占流转总面积的46%。其中，13个粮食主产区农地流转总面积超过4亿亩，占全国的75%，流转土地中用于种植非粮作物的面积约为1.5亿亩，占流转总面积的38%，比全国平均水平低8个百分点。从各省情况看（图3），流转耕地“非粮化”率比较高的有山东、江苏、江西、湖南和四川5省，均在50%以上。尤其是四川流转农地中非粮作物种植面积达68.9%，高于主产区平均水平近30个百分点，高于全国平均水平近14个百分点；其他省份流转农地非粮作物种植占比均明显低于全国平均水平，其中黑龙江耕地流转面积在粮食主产区中最大，占全国的12%，但是非粮占比仅为11.5%，表明其耕地流转后用于粮食作物种植的积极性和比例很高。

三、结论及建议

总的来看，我国粮食主产区无论是耕地非粮作物种植面积占比还是流转耕地非粮作物种植面积占比，均明显低于全国平均水平，也就是说非主产区耕地“非粮化”率肯定显著高于全国平均水平。因此粮食主产区整体“非粮化”状况要好于非主产区，能够保证大部分耕地用于粮食种植。但是，从13省份耕地“非粮化”横向和纵向比较看，分化较为严重。整体来讲，中部粮食主产区耕地“非粮化”程度偏高，东北地区耕地“非粮化”则处于较低水平，如湖南“非粮化”率几乎是黑龙江的15倍。与耕地总体“非粮化”状况相比，粮食主产区流转耕地的“非粮化”倾向更为显著。尤其是经济发展势头较好的地区，如山东、江苏、四川等省份，收入和人口的增加与农地需求之间的矛盾更为严重，流转费用高、种粮成本大而收益低导致流转后的耕地种植粮食作物的意愿和比例不高。值得注意的是，东北地区虽然粮食种植的整体比例很高，但除黑龙江以外的省份流转耕地的“非粮化”现象也较为明显，需要加以重视。从5个粮食调出省份看，第二产粮大省河南的非粮作物种植总面积、非粮占比和流转耕地非粮作物种植面积占比都是最大的，在“非粮化”水平相对较高的情况下能够连年实现稳粮增产，彰显了其粮食生产这张王牌的优势，也说明未来保粮稳粮压力较大。

造成和影响粮食主产区耕地“非粮化”的因素比较复杂，既有农业种植结构调整、农户种植行为决策方面的原因，也有种粮成本收益差异和政府制度安排层面的原因。耕地“非粮化”涉及面广，关系到国家粮食安全保障问题，关系到农民群众的增收问题，也关系到农业结构优化和规模化发展问题。既要对粮食主产区总体“非粮化”程度较高、“非粮化”呈逐年上升趋势及流转耕地“非粮化”倾向明显的省份，引起高度关注和重视，又不可操之过急、“一刀切”，而应循序渐进，分阶段、有重点地加以解决，算好粮食生产的经济账和安全账。必须认识到，在市场导向下，粮食主产区耕地“非粮化”有其合理成分，当前我国居民的膳食结构已经发生不可逆转的变化，对粮食的需求比例降低，更加注重饮食的多样化，因此，要树立大粮食观，防止耕地“非粮化”应该是严禁“非农化”、防止“非食物化”。现阶段主要是遏制增量，防止耕地过度“非粮化”，然后依据“非粮化”程度和可逆性，稳妥处理存量问题。长期来看，由于粮食生产具有公共特性，单靠行政和法律手段很难遏制“非粮化”，核心还是要解决种粮经济效益过低的问题。除了加强政策补贴和扶持，如何通过完善农业社会化服务体系和农业专业化分工，提升规模化种植水平和粮食经营绩效，从而将农业种植结构调整和流转耕地过程中的“非粮化”变为“趋粮化”，值得进一步深入思考和研究。