●丁 力

一、引言

PPP（Public—private Partnership）为政府和社会资本合作的简称，世界银行定义PPP是私人部门和政府部门之间就提供公共物品和公共资产而达成的长期协议。我国公共服务领域引入PPP模式始于20世纪80年代。本世纪初，随着公共服务领域逐步向国内民间资本和外资开放，PPP模式受到青睐。2013年召开的党的十八届三中全会提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，之后国务院、发改委和财政部等纷纷出台了一系列文件鼓励推广PPP模式。2015年国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，认为PPP模式“是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。这也可看做是我国对PPP的官方定义。

2017年PPP发展达到一个顶峰，然而欲速则不达，PPP项目遍地开花却不甚规范，明股实债、财政变相兜底等问题造成政府债务（隐性债务）日益增加，地方财政风险攀升。2017年11月，财政部出台《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），要求对PPP已入库和新入库项目进行全面排查，随之相关部门对PPP项目进行大规模清理整顿。2019年前后审计署多次就PPP引发政府隐性债务问题作出示警，相应地，财政部推出《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，以“正负面清单”的形式对PPP项目运作模式加以规范。

近几年PPP发展趋稳趋缓，直至2021年初PPP市场再次展开一波新行情。据国家发改委投资司统计分析，2021年1月至12月各地新增PPP项目403个，其中农林水利、交通运输、社会事业、环保等行业新增项目数较多，而城市基础设施新增项目最多。总而言之，近年我国PPP的发展形势和政策环境等发生了深刻变化，PPP实践在积累经验的同时也暴露出了一系列问题。

本文的研究意义在于，以问题为导向，就PPP财政风险控制提出思考与建议。众所周知，PPP项目多为公益性项目，投资大、运营期长、经营不确定性强，导致项目的全生命周期都蕴含财政风险。而PPP财政风险具有隐蔽性、复杂性、不确定性和高危害性等特点，为此PPP财政风险控制不能局限于工程学、经济学的技术手段层面，而是要站在财政治理的高度，从国家政策、法律规则上搭建治理框架，并且从实践操作层面寻求治理措施。

本文特色与可能的创新之处在于：一是正视当前PPP法律制度框架缺少“主心骨”的问题，倡导采取“单独PPP立法”模式，并就PPP高阶位法律的核心内容提出了初步设想。二是与大多数研究者不同，在文章结构上用较大的篇幅从工作实务角度，探讨PPP项目全生命周期各个阶段的财政风险控制方法，边揭示问题边分析对策。三是突破“就财政论财政”的思维，比如用好法律工具解决PPP合同纠纷，又比如加强会计核算与监督，进行PPP项目资产负债的综合管理，这些都是未来深入研究的方向。

二、PPP财政风险的内涵与分类

中国财政科学研究院院长刘尚希（2003）认为，PPP财政风险是指政府拥有的财力不足以履行其在PPP项目实施中所应承担的支出责任，以至于财政运行受到损害的一种可能性。政府希望PPP项目公共产品公平而有效地供给，这与社会资本天然的逐利属性就是一个矛盾体。PPP项目周期长，参与主体众多，委托代理关系和合同关系复杂，还存在信息不对称的问题。无论是制度设计缺陷或制度供给不足、参与主体道德风险或逆向选择，还是项目本身运营风险的转移，都会导致PPP财政风险。

PPP显性财政风险的界定比较明确：依据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引〉的通知》（财金〔2015〕21号）①第九条至十三条，PPP显性财政风险来源有四个方面：一是“在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任”；二是项目配套工程等其他投入责任；三是在政府付费模式或可行性缺口补助模式下，政府以直接付费形式承担的运营补贴支出责任；四是政府的风险承担（包括承担政策风险、法律风险等）支出责任，属于财政或有支出责任。

PPP隐性财政风险主要指财政对PPP公共项目的一种道义上的兜底责任，也可以认为是源于政府“公共主体”身份而“推定”来的财政支出责任，比如出于民意和社会压力考虑对PPP项目长期补贴，或者在项目失败后开展必要援助。PPP项目执行过程中如果出现政府被“钳制”等情形，社会资本方钻法律空子打“擦边球”也容易导致隐性财政风险。隐性财政风险产生的根本原因在于PPP项目法律形式上的所有权与经济实质的分离——PPP项目合作期间社会资本方拥有较大的决策权利，风险则由政府和社会资本方共同承担，但合同期满项目移交后最终产权一般归属于政府，政府就成了风险的最终承担者。

三、PPP法律制度框架的顶层设计

从立法模式来看，不论是经济发达国家还是发展中国家，普遍采用了“单独PPP立法”模式，而不是“单独特许权立法”或者“PPP法和特许权法分别立法”的模式（PPP和特许权联合立法的国家很少）。就两大法系比较而言，大多数英美法系国家通过政策指南或行政措施规范PPP发展，大陆法系国家则一般制定专门法。英美法系国家通过市场准入引导社会资本进入公共服务领域，而大陆法系国家开展PPP通常需要更大程度的政府介入，即需要通过“特许”这种行政许可方式来组织和分配相关资源。我国属于大陆法系，《政府和社会资本合作法》（简称《PPP法》）理应在PPP法律框架中居于核心地位。但财政部起草的《PPP法》2015年底完成征求意见过程后就停滞不前，不能不说是一重大缺憾。2017年7月，国务院法制办发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（简称《PPP条例》），公开征求意见。从《PPP法》到《PPP条例》，虽然地位上从法律降至行政法规，但《PPP条例》仍未面世。

我国PPP监管总体上由财政部和发改委负责，加之交通部、水利部等行业主管部委负责具体监管。发布的PPP红头文件很多，但系统性不强、配合协调不够、执行标准各异，甚至因为部门利益相互冲突，因此必须加快补齐上位法这个“主心骨”，即推出《PPP法》。所谓举一纲而万目张，只有制定好《PPP法》，才能保障我国PPP事业稳定和长远发展。《PPP法》的核心内容包括PPP的应用范围、政府和社会资本方的主要权利义务、风险分担和PPP退出机制等，这些条款内容都与财政风险控制息息相关。在此强调三点：一是PPP的高阶位法律中首先必须明确PPP定义和PPP合同性质。就PPP与特许权的关系而言，应当不同于政府单方面的特许、授权，政府与社会资本方要以PPP合同为纽带，达成一种良性的共同治理。二是为控制财政风险，建议《PPP法》明确规定PPP财政支出责任转化为政府债务的认定标准，以及相应的风险管理和责任追究原则。三是亟需明确界定包括财政在内的相关政府部门对于PPP财政风险的监管权责，防止部门间沟通协作出现障碍，避免财政风险进一步扩散蔓延乃至引发重大金融风险。

至于《PPP条例》，主要任务之一推动PPP项目全生命周期运营的规范合法性，在操作层面明确相关重大政策措施，正面回应实践中各方关注的共性问题，主要是PPP监管权划分、政府采购方式选取条件与流程、优惠政策、争议解决机制等。同时要处理好《PPP条例》与《预算法》等其他法律法规的衔接配套，比如PPP项目社会资本方选择方面与《招标投标法》《政府采购法》的衔接。通过完备而稳定的制度建设降低PPP行为主体面临的不确定性，均衡收益和风险配比，从而在一定程度上控制财政风险。

四、PPP项目识别阶段的财政风险控制

所谓项目识别，即判断该项目是否适用PPP模式。对此，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）①提供了定性的初筛标准——“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式”。实务中，财政部门会同行业主管部门评估筛选出符合条件的PPP项目后，主要的任务就是进行物有所值评价和财政承受能力论证。所以，项目识别阶段的财政风险集中体现为“两个论证”过程中的财政评估风险，其风险来源可分为主观因素影响和客观因素影响两个方面。

（一）政府主观原因导致的财政风险

项目识别阶段财政风险产生的主观原因在于政府本身。一是PPP项目上马操之过急，无形中对“两个论证”造成较大压力，导致评估论证工作简化、疏漏，甚至流于形式。比如可行性研究报告中，工程造价、环境影响、技术标准等具体指标数据失真，不能较好地反映项目整体状况，或者对PPP项目投资估算和经营效益分析的质量把控不严。二是财金〔2015〕21号文件第二十五条规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”注意这里10%的计算基数为一般公共预算支出规模，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分。为了规避10%这一红线，有些地方政府虚增未来一般公共预算支出规模，或者通过减少PPP项目后期维护保养费用等方式减少未来财政支出责任，还有的想方设法让上级政府埋单，进行风险转移。

解铃还须系铃人，控制此类财政风险的根本在于遏制政府官员追求政绩带来的投资冲动，合理控制PPP项目数量。可以考虑要求所有PPP项目都开展财政承受能力论证，而不限于政府付费和财政补助项目。结合参考PPP投资占公共投资（或GDP）比重、政府赤字率、负债率和反映政府债务存量的其他指标，给政府盲目投资加上“紧箍咒”。促使政府综合考虑社会公众需求、PPP项目成熟度和相关行业平衡发展情况，进行充分市场调研，再分领域、分阶段先急后缓地推进PPP项目，把“两个论证”做扎实，保证PPP项目平稳落地。

一般来说，PPP项目前三年投资补助和项目运行补助相叠加，造成财政压力巨大，政府必须通盘考虑，纳入中期财政规划（把PPP项目有偿收费权、政府支出责任、资产开发收益等公共财政资源纳入政府三年滚动预算），切忌顶格使用10%上限，一旦逼近上限则作出风险预警。在财力允许的条件下，政府可以根据本地区PPP项目投资的总体规模设立PPP落地项目风险金或PPP债务基金，打入预算并实行逐年累积，增强财政抗风险能力。

（二）技术水平客观原因导致的财政风险

项目识别阶段财政风险产生的客观原因主要体现在技术水平方面。物有所值评价“现阶段以定性评价为主”，根据《关于印发〈PPP物有所值评价指引（试行）〉的通知》（财金〔2015〕167号）①，“定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标（权重为80%）”，指标体系的操作性和实际价值存疑。物有所值定量评价则需要分别测算“PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）”和“公共部门比较值（PSC值）”，并且计算PSC值时还要设定合理的参照项目。但我国物有所值评价仍以定性评价为主，没有积累到足够多的PPP项目样本数据，无法形成成熟的模型工具，自然会存在不小的结果偏差。

财政承受能力论证存在的技术问题与物有所值评价类似。比如测算单个PPP项目财政支出责任时，涉及建设成本折现、风险支出概率预计等多种技术参数，还有使用者付费情况下与定价调价相关的统计数据分析，都具有相当的精准度要求。因此建议政府主动引进资质过硬的第三方专业评估机构参与“两个论证”，同时财政部门会同水利、交通等主管部门，发挥行业专长对PPP项目进行联合评审。此外，应当利用大数据等先进科技，不断丰富样本数据，通过建模科学估算出PPP项目总体规模的合理区间。借鉴国际先进经验，进一步完善评价指标体系，并创新性地运用测评工具，如：尝试综合利用敏感性分析、蒙特卡洛模拟等方法识别单个PPP项目在区域、市场、项目层级的各类风险；借鉴世界银行的“五步决策树”系统评估财政赤字、净债务总额等潜在的宏观层面风险。

五、PPP项目准备和项目采购阶段的财政风险控制

PPP项目准备和采购阶段可能引发财政风险的节点较多，包括风险分配框架、项目运作方式、交易结构（项目投融资结构、回报机制和相关配套安排）、合同体系和采购方式选择。

（一）风险分配环节

财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险。”政府作为体制性、政策性风险的主要承担者，其对于这些项目外部的风险具有较强控制能力。至于由上一级政府因素导致的体制性和政策性风险，中国财政科学研究院研究员赵福昌（2019）认为应当由双方共同承担。社会资本方主要承担项目融资和运营管理方面的风险，然而在一定条件下，本由社会资本方承担的工程质量风险、违约风险等超出了其经济承受能力，也可能转嫁给政府。因此必须坚持公平诚信原则，防止政府不当承担PPP市场风险（允许政府在污水处理、垃圾处理等特定领域承担最低需求风险），防止社会资本方提前锁定投资回报。

PPP项目收益风险承担与项目合同中回报机制的设定密切相关：社会资本承担使用者付费项目的收益风险，可行性缺口补助项目的收益风险由政府和社会资本共同承担，政府付费项目的收益风险则取决于政府付费情况。一般来说，PPP项目外部的宏观经济风险主要由社会资本承担，不可抗力风险由社会资本和政府分担。此外，PPP项目风险承担的责任划分还应当充分考虑项目的行业特性，建议从便于实操角度制定细分的行业风险分担指引，避免同质化的粗略认定。

（二）融资方案与回报机制设计环节

由于目前我国金融市场还不够发达，融资抵押和担保的方式受限，PPP项目融资主要依靠商业银行和有政府背景的平台公司，商业银行“惜贷”现象普遍，很多时候PPP项目融资仍然需要政府信用背书，由此产生了财政风险。有的政府为了减轻近期财政压力，将PPP项目变成加长版BT，其实质为“明股实债”。有的政府先通过平台公司做个FEPC（融资总承包模式），地方政府再和国企做个ABO（授权—建设—运营）。再就是PPP项目实施资产证券化之后交易成本过高和风险不减反增的问题，资产证券化的初衷是增加资产流动性和转移风险，但如果基础资产本身质量不高或者破产隔离保护机制等方面存在结构设计缺陷则适得其反，同时会引发财政风险。以上融资乱象中，尽管有的通过各种金融工具和复杂交易结构加以伪装，但只要理清相关的债权债务嵌套关系，验看融资担保合同、兜底合同、回购承诺函等法律文件，都能一一甄别。更为有效的策略是让商业银行、证券及保险公司等专业机构提前介入，并提供PPP项目策划、融资方案设计、信托及资产管理计划、项目风险承保等金融服务，既能提高PPP项目融资效率又有利于风险防范。

PPP项目回报机制方面，喻强（2019）、王佳（2019）、庞德良和刘琨（2020）等统计分析显示，在库的三类PPP项目中，唯一能够产生充足现金流的使用者付费类PPP项目的数量和投资金额占比通常均不足20%。对于政府付费项目和可行性缺口补助项目，在PPP合同期限内要尽量保证财政支出持续性地平滑支付。另外，要通过提升社会资本方投资回报来减轻财政压力，比如城市综合开发建设方面的PPP项目，可优先采用市场认可度较高的“公益性项目＋经营性物业”整体一揽子发展模式。推而广之，文旅体育等消费领域的PPP项目，都可以将广告、场租等商业部分与非经营性项目捆绑起来。为增强社会资本的回报预期，监管部门可以考虑利用全国PPP综合信息平台项目库的海量数据，针对相同行业不同的付费方式，测算出各地区不同经营年限项目的动态调整收益率，定期发布合同指导价格。

（三）政府采购环节

PPP政府采购招投标管理等方面存在以下问题：一是人为混淆政府付费类PPP模式与政府购买公共服务的关系，出于规避监管目的以政府购买服务名义为PPP项目融资。并且一般不能以债务性资金作为项目资本金，但经省级财政部门批准，专项债可用作重大项目资本金。二是违规拆分PPP合同，对于其中某一部分转为单一来源采购并压低标价。这种为避免当期PPP项目支出过大而采取的“变通”手法，通常会附加政府隐性担保或者在后期给予社会资本方财政补贴，形成政府的表外负债。三是一些经济欠发达县市普遍存在本级国企中标本级政府PPP项目的现象，对真正的社会投资造成了较大的挤出效应，实质是地方政府自行加杠杆，增加财政风险的同时也极易导致腐败和低效。因此PPP政府采购要积极引进优质的社会资本，鼓励民营企业以联合体的形式参与竞标。应当取消针对民营资本的歧视性政策限制，对其从经济实力、技术优势、管理理念和经验等方面多方考察。尤其要强化PPP项目后期运营责任，切实扭转“重投资、轻运营”的通病。

同时要进一步完善PPP政府采购制度规范，对采购条目、招投标程序、再谈判等方面作出明确而细化的规定。比如根据财金〔2014〕113号文件，PPP项目采购方式共五种（公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购），其中公开招标的政治风险最小，但大量PPP项目边界条件模糊、采购需求复杂，不能简单套用公开招标程序，相比之下竞争性谈判和竞争性磋商更为适合，然而财金〔2014〕113号未规定竞争性磋商采购方式的适用条件（第十七条明确了竞争性磋商的几个基本程序），存在政策漏洞。

六、项目执行阶段的财政风险控制

在PPP项目执行阶段，应当主要关注项目进展及绩效情况，按规定及时公开披露相关信息，便于公众了解项目所提供公共服务的标准和水平。不过，合同执行过程中若管理不善或遭遇外部突发风险都将对项目实施带来不利影响，增加项目总成本并可能增加政府支付责任。PPP项目执行阶段的财政风险来源集中体现在两个方面：一是发生合同纠纷、项目违约或提前终止等非常情况，二是财政绩效评价管理不到位。

（一）应对合同纠纷等非常情况

PPP项目提前终止在很大程度上是由于PPP项目运营期较长的特性导致的。在10年以上的项目运营期内，社会经济发展水平、科技水平和市场环境无疑会发生显著变化，PPP项目提供的公共服务有可能过时或者满足不了需求，造成出资方违约，PPP项目最终由政府收购。当然也可能是政府违约，比如因为宏观经济发展规划、产业发展政策调整破坏了项目唯一性承诺或者无法履行供地及项目配套承诺，一旦发生将造成较大的财政资金损失和政府信用损失。

PPP合同纠纷的解决方式包括协商、调解、仲裁、诉讼等，纠纷解决方式选择与各国的法律习惯有关，也与PPP合同被定性为行政合同还是民事合同有关。PPP合同签订遵循可预见性、灵活性和开放性兼顾的原则，合同双方会事先约定合同协议的可变更部分和不可变更部分，而当协议变更的条件具备时即启动再谈判。PPP合同纠纷的常见原因之一是：供水供气等市政领域未建立行业上下游价格联动机制，而相关财政补贴政策缺乏必要的灵活性。

为控制财政风险，政府有必要对再谈判进行监管，包括审查再谈判启动是否合理、成本费用因素变更的执行标准和变更程序等，做到公平公正。例如法国对于PPP活动中的私人部门，限定其在三种情形下可以主张“财务平衡”权利，获得政府补偿：一是政府行为导致私人部门运营利润下降，并且要求政府行为超出了原有合同范围、在签订合同时无法预测。二是外部经济条件等出现了不可预见因素，超出了合同可预见的范围，如货币大幅贬值。三是出现意外重大变化，导致PPP项目施工和运营成本大幅上升。

（二）实施全面的绩效管理

绩效管理是PPP项目财政风险控制的重要工具之一，需要财政部门、项目实施机构和行业主管部门分工合作。财政部门的绩效管理职责主要包括：一是PPP项目绩效目标和绩效指标管理，二是对于项目实施机构的绩效监控工作进行管理和纠偏，三是开展项目绩效评价（再评价），并督促整改。在项目准备阶段，财政部门开展“两个论证”的同时就要审查PPP项目的绩效目标和相关绩效指标设定的合理性，并为后续的合同谈判和项目实施出现变数预留一定的指标调整空间。

项目执行阶段是绩效管理最为关键的阶段，财政部门的中心工作就在于合理、准确地确定PPP项目建设期和运营期的产出，做到“按效付费”。PPP实践中，社会资本一方可能偷换概念，将“可用性+绩效付费”方式变成“建设可用性+运营维护绩效付费”，“建设可用性”意味着只需项目竣工验收合格（可能造成政府买单项目前期浪费的建设投资），即便运营维护的绩效考核不合格，政府也只能扣除运营维护费用，显然违背了绩效评价的本意。其实“可用性”是针对项目全生命周期而言的，政府付费应与PPP项目绩效表现完全挂钩。对于PPP项目政府实际付费与前期财政承受能力论证中测算的政府支出责任的差异，财政部门要认真找出原因。

从长远来看，PPP项目绩效管理应当从关注公共服务经济性（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness）的“3E绩效”拓展到“5E绩效”，即加上公平（equity）和生态（ecology），不仅考虑利益相关者的满意度，更要注重社会效益和可持续发展。以绩效评价为重点内容，切实强化PPP项目中后期的信息公开，做到“穿透管理，公开透明”，克服以往PPP项目信息公开集中于采购环节的弊端。

（三）做好PPP项目资产负债的综合管理

防控财政风险的基础是精准掌握政府财务状况，因此PPP项目执行阶段应当借助会计核算随时掌握PPP项目资产和负债的变化情况，以便加强资产负债的综合管理。《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》适用于满足“双特征”“双控制”②的PPP项目合同。PPP项目资产在同时满足以下两个条件时，由政府方予以确认：条件一为与该资产相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入；条件二为该资产的成本或者价值能够可靠地计量。按照“镜像互补”原则，社会资本方确认对应的无形资产或金融资产，相当于双方因PPP业务发生了非货币性资产交换。债务方面，政府方向社会资本方支付款项的义务在项目运营期开始时并不属于《政府会计准则第8号——负债》所规定的“现时”义务（因为必须根据项目未来绩效情况确定政府付费），不能确认为政府负债。PPP项目运营后的每一个付款期间内，政府方要依据《政府会计准则第8号——负债》判断是否确认负债③。应当强调，参与PPP项目的国企要按照会计“实质重于形式”原则判定其对项目的控制程度，进而确定是否需要执行并表操作。

财政部门要设置专门的PPP政府支付台账和财政承受能力测算表，同时对PPP项目引发的政府隐性债务、或有债务进行定期清查和披露。从长计议则一方面应设立PPP基础设施与公共产品的资产预算，其资产收入包括特许权转让及合同约定的资产权益转让收入，以及股息、社会资本方违约赔偿款项等，用来对冲PPP项目政府付费。另一方面试行编制PPP项目资产负债表，资产负债项目以现值或市值为计量属性，该表要与政府资产负债表相衔接。

七、项目移交阶段的财政风险控制

作为PPP项目全生命周期的收尾，移交阶段中相关资产的性能测试、资产交割和绩效评价都可能产生财政风险。因此必须在项目合同中尽量明确和细化PPP资产移交内容和移交标准，做到准确表述，保证社会资本移交的资产、设施完好且达标，以便进行移交资产的性能测试，防止国有资产流失。性能测试结果不达标的，应要求项目公司进行恢复性修理、更新重置或出具移交维修保函。移交时要注重资产设施的可用性与维护，规定移交资产设备的成新率、完好率及质量保证期，还要做好技术人员配备，避免因瑕疵问题影响到移交资产的持续运营，防止损害公共利益。此外要处理好项目移交阶段产生的不良资产和债务，防止社会资本方利用合同漏洞或模糊性条款规避责任，将风险转嫁给政府，这需要双方在项目准备阶段就协商一致，特别要注意分清项目公司债务和政府债务。

最后一点是强调在PPP项目移交阶段进行绩效评价，并公开信息披露。移交阶段的绩效评价侧重考核项目营运质量和管理水平，同时尽可能地降低政府回收项目的遗留风险，减少移交后的运营负担。该阶段信息披露内容包括：移交后的性能测试和资产交割情况、绩效评价、报废资产评估等。PPP项目实施前几个阶段的信息披露内容繁复、专业性较强，移交阶段信息披露虽然相对简单但与公众利益息息相关，能够检验PPP财政投入是否真正惠民，因此必须给予足够重视。■

注释：

①根据2020年1月发布的《财政部令第103号——财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十三批）的决定》，财政部有关PPP的三个文件失效，分别是：财金〔2014〕113号《关于印发〈政府和社会资本合作模式操作指南（试行）〉的通知》，财金〔2015〕21号《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》，财金〔2015〕167号《关于印发〈PPP物有所值评价指引（试行）〉的通知》。尽管如此，并不影响本文的分析判断。

②2019年底颁布的《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》第二条规定：该准则所称PPP项目合同，应当同时具有以下特征：（一）社会资本方在合同约定的运营期间内代表政府方使用PPP项目资产提供公共产品和服务；（二）社会资本方在合同约定的期间内就其提供的公共产品和服务获得补偿。第三条规定，该准则适用于同时满足以下条件的PPP项目合同：（一）政府方控制或管制社会资本方使用PPP项目资产必须提供的公共产品和服务的类型、对象和价格；（二）PPP项目合同终止时，政府方通过所有权、收益权或其他形式控制PPP项目资产的重大剩余权益。

③2018年11月颁布的《政府会计准则第8号——负债》第二条规定：本准则所称负债，是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。第三条规定：符合本准则第二条规定的负债定义的义务，在同时满足以下条件时，确认为负债：（一）履行该义务很可能导致含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出政府会计主体；（二）该义务的金额能够可靠地计量。