师亚玲

（甘肃省白银公路事业发展中心，甘肃 白银 730900）

预算是经法定程序审核批准的年度集中性财政收支计划，包括预算编制、审查和批准、执行、调整、决算及监督等，是为保证资金规范运行、达到既定目标而进行的一系列组织、控制、调节、监督活动的总称。交通运输系统行政事业单位在预算管理方面严格执行《预算法》《预算法实施条例》及相关法律法规，结合交通运输系统自身行业特点，积极推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、预（决）算信息公开、预算绩效评价及结果运用等改革，出台《公路工程建设项目概算预算编制办法》《公路工程造价管理办法》《公路工程预算定额》等一系列规章制度，不断提高预算绩效管理水平和政策实施效果，为我国交通运输事业发展提供了有力保障。

一、新《预算法实施条例》出台的背景介绍

2020年8月3日修订后的《预算法实施条例》（以下简称《条例》），于2020年10月1日起正式施行。《条例》严格遵循上位法规定，是预算改革发展的重要基础和指南针，充分吸收和集中反映了近年来预算管理制度的改革成果，发挥了预算改革在资源配置优化、财政关系与政府职责对应、财政资金使用绩效评价等作用；新冠疫情加速了财政形势和社会经济的变化，增加了国家经济发展的困难和风险，强化减税降费阶段性政策等，使得政府刚性支出快速增长，收支缺口进一步加大，致使财政“紧平衡”常态化。面对当前复杂的社会形势，深化预算管理改革势在必行，以拓展财政空间、控制预算风险、提升政策效能，规范预算收支，更好地适应现阶段社会经济发展需要。

二、《条例》对行政事业单位预算管理问题的影响分析

《条例》的颁布实施，无论从社会层面，还是行政事业单位内部管理，都提出了更高的要求，对单位内部财务管理，尤其是预算管理具有深远影响。

（一）进一步明确政府预算收支范围和编制内容，规范部门预算管理，确保政府预算编制的完整性和全面性。《条例》要求各部门应当遵循全口径预算管理的基本理念，强化部门预算主体地位，重新规定“四本账”（“四本账”包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算）的收支范围和编制内容，重新定义一般公共预算收入中的各项收入概念，规定“四本账”如何有效衔接等，进一步提高部门预算编制的完整性和全面性。

（二）进一步加强地方政府债务管理和监督，动态防控地方政府债务风险。我国地方政府债务是传统的“借—用—管—还”的管理模式，未将政府债务预算绩效管理体系覆盖全过程管理；《条例》要求地方政府建立健全规范的地方政府举债融资机制和地方政府债务风险评估指标体系，加强地方政府债务管理和监督。这就要求地方政府在原有债务管理模式的基础上，综合考虑政府债务结构和风险管理，建立项目实施前评估、绩效目标管理、预算执行跟踪、绩效评价及结果运用、绩效信息公开的管控模式，实施预算绩效目标和债务资金使用效益的双监控模式，动态防控地方政府债务风险，促进社会经济持续健康发展。

（三）进一步深化预算绩效管理，构建完善的预算绩效评价指标体系，切实提高财政资金使用效益。《条例》细化了预算绩效管理，解释了绩效评价的涵义及绩效评价结果使用。《条例》指出政府财政部门组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价，各部门、各单位实施绩效监控，开展绩效评价，定期向本级政府财政部门报送预算绩效评价报告，明确了预算绩效监管和实施主体，促进多元绩效主体相互协作、相互制衡，进一步规范和优化预算收入征收、国库集中收缴、财政资金拨付等预算执行，构建预算绩效管理模式，切实提高财政资金使用效益。

（四）进一步加大预（决）算信息的公开力度，增强预（决）算信息透明度。《条例》对预算公开主体、时限约束、新增内容、细化范围和细化程度作了进一步说明，扩大了预（决）算信息公开的广度和深度。预（决）算绩效信息对内透明，能够加强政府预算单位之间的沟通协作，促进全过程、全覆盖和全方位预算绩效管理机制的进程；预（决）算绩效信息对外公开，能够保障社会公众对预算绩效信息的知情权和参与权，加强了社会公众对财政资金使用的监督和认可，同时也能提高政府的公信力和执行力。

三、《条例》实施后行政事业单位财务管理的提升对策

行政事业单位要紧扣《预算法》《条例》，及时对现行财务管理规章制度进行废改立，细化《条例》相关的具体操作规程和实施细则，做好相关配套制度建设并切实可行，建立健全预算绩效管理体系，进一步提升单位财务管理综合水平。

（一）梳理预算管理全流程，树立预算管理全面性理念。

行政事业单位应立足本单位实际，梳理预算编制、审查和批准、执行、调整、决算、监督等制度流程，并将预算管理目标、事中运行监控、预算绩效评价及结果运用等贯穿于预算管理全过程。

预算编制前做好基础数据的收集整理、调查分析和科学论证等前期准备工作，确保单位内部财权和事权匹配，计划编制与实际操作基本吻合，准确细化预算指标并逐层分解，将该年度重点工作任务及业务发展规划作为根本，测算单位收支规模和收支结构，力求预算编制科学合理、严谨完善；在预算执行过程中，将预算执行的量化指标纳入绩效评价指标体系，不断改进优化“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈运用”的预算管理全过程，促进预算管理和单位整体发展目标的充分融合。

（二）构建完善预算绩效评价指标体系，深化预算编制与执行管理。

建立行政事业单位预算绩效评价指标体系应当遵循科学性、公正性和成本效益三个原则，选择具有实操性强、科学性强的评价指标，通过资金投入与支出效果对比，体现评价指标的经济性、效率性及效益性（即“3E”原则），客观反映绩效评价信息的实质情况。在管理过程中，遵循“谁支出、谁管理”的原则，通过“预算编制—预算执行—预（决）算结果评价及反馈运用”的预算管理模式，强化行政事业单位的法律主体责任和预算主体责任，确保预算管理工作取得实效。必要时，可聘请具备专业资质的项目相关科研单位、会计师事务所、资产评估机构等第三方参与预算绩效管理，拓宽第三方机构参与预算绩效管理的范围和方式，提高绩效评价结果报告的客观性、准确性以及专业性、权威性，自觉接受政府部门与社会公众的监督。

由于行政事业单位提供公共产品服务，难以用单一的成本效益等量化指标作为绩效信息评价标准，因此在预算绩效评价过程中，需将定量与定性指标相结合。以公路系统事业单位公路养护维修工程项目绩效评价为例，在绩效评价指标体系构建过程中，应当科学合理地设置定量与定性指标比重，对于结果能量化的数据尽量设置定量指标，如工程项目投资总额、建筑与安装工程投资占比、公路维修完成里程数、工程项目完工百分比、预算执行率等；对于只能用定性指标评价的，指标描述要详实、客观，如项目实施前后的交通量变化、交通出行条件的改善、工程项目施工对环境保护的影响、司乘人员及人民群众出行的满意程度等，力求定量与定性指标有机结合。如表1所示。

表1 公路养护维修工程绩效评价指标

（三）建立健全内部控制，加强预算管控力度，逐步实现财务管理现代化。

《条例》首次在国家行政法规层面明确提出了“内部控制”，行政事业单位应该通过制度流程予以固化并贯彻落实，并在长期的财务管理实践中持续改进优化制度流程，加强预算管理和监督，构建有效防范财政风险的长效机制，从而将内部控制从单位内部“会计核算、监督”和“财务管理”的微观层面，提升到政府财政部门实施“预算管理”的宏观层面（见图1）。

图1 行政事业单位财务预算管理模式框架图

行政事业单位应当依据《预算法》《条例》，建立“以预算为主线，以资金为核心”的理念，结合工作实际，运用信息化手段，强化内部控制建设。将预算编制申报、审核批复、预算执行、资金支付、会计核算、执行查询、决算管理、数据分析、绩效评价，再到预算编制申报，形成闭环管理链条，全面管控财务管理过程中的风险点，控制预算业务、收支业务、政府采购业务、资产控制、项目控制、合同控制等业务流程关键点，促进预算编制科学合理、严谨完善，预算执行严肃准确、合规有效，预算绩效优良高效。

对于实施财务集中核算管理的行政事业单位，更需要注重财务管理信息系统的优化和流程再造，嵌入财务共享服务理念（Financial Shared Service，简称“FSS”），将财务与业务流程之间进行无缝隙集成，完善信息化系统平台的逻辑结构，提高兼容性，实现数据资源的共享和转化应用，打通现有信息化系统之间的“篱笆墙”，促进信息传递，系统整合资金流、信息流、实物流，确保财务数据的准确性、及时性、一致性。财务管理信息系统能够直观反映各项业务的经济活动构成（业务要素、支出依据、审批流程、操作规程），做到系统管人、系统管事、系统留痕迹；财务部门可实时查看局本级和局属单位预算执行情况，通过发布数据指标、项目进度预警机制约束局属单位的预算执行，结合业务实际分析预算执行情况，形成有效支出，提高预算执行的严肃性和规范性，严格遵循《预算法》第四十二条关于项目支出的结转结余资金使用规定。

行政事业单位应当适时推进绩效目标管理、事中绩效监控、绩效评价及结果运用等工作，做到动态跟踪、及时纠偏、强化监管，及时收集整理和客观评价绩效信息，合理运用绩效评价结果，形成绩效评价结果从产生、修正到辅助产生的良性循环，进而优化预算管理全过程，促进预算管理目标实现，切实提高资金使用效益。

(四)聚焦业务模式优化、信息技术运用、财务共享服务的未来发展趋势，加强财务及相关业务人员预算管理培训，建立预算管理考核激励机制。

新形势下，社会形态和经济发展的变化为财务管理转型提供了有利契机，聚焦业务模式优化、信息技术运用、财务共享服务的未来发展趋势，行政事业单位管理层应注重社会经济发展变化的洞察力，宏微观政策的研究与应对能力，业财融合的数据分析能力，持续学习与创新能力等，推动传统的核算管理和管理会计向财经管理的职能转变，为单位长期战略发展提供科学有效的决策数据。

为将《预算法》《条例》更好落地实施，行政事业单位应当组织财务及相关业务人员进行预算管理专题培训，进行预算管理业务培训的同时，还要适应现阶段“互联网 +”产业结构的优化升级，提升财务人员除业务能力以外的“软能力”，进而提高单位财务管理综合水平；公路系统事业单位应全面实施预算绩效管理，着重以公路养护维修工程项目为主，以工程项目实施目标为落脚点，采取定量指标和定性指标有机结合，对工程项目完成结果和资金使用效益同时考评，分析项目实施效果差异和缺陷，合理运用预算绩效评价结果，改进优化预算管理全过程；对于重特大工程项目的实施，还应经常运用事后复盘思维（After Action Review，简称“AAR”），从多次的复盘中寻找工程项目实施管理过程中的优点和不足，把拓展优势和补齐短板结合起来，形成科学合理、灵活机动的指导方案，逐步将方法论、施工工序工艺、制度流程和管理体系集合，得以传承和固化且广泛应用，真正意义上达到提质增效的目的；在单位内部建立切实可行的考核激励机制，形成“单位—部门—相关责任人”的考核问责机制，将工作绩效与职工薪酬收入挂钩，增强职工的自我驱动力和群体使命感，确保预算绩效考评和考核激励机制落到实处。

结语

总之，行政事业单位要以科学合理、严谨完善的预算管理理念为基础，构建完善预算绩效评价指标体系，不断改进优化预算管理全过程，聚焦业务模式优化、信息技术运用、财务共享服务的未来发展趋势，结合单位业务实际，统筹推进和深化应用信息技术，建立健全内部控制，加强预算管控力度，全面管控财务管理过程中的风险点和关键点，逐步实现财务管理现代化，提高单位内部管理水平，提升行政事业单位公共服务效能，推动社会经济持续健康稳定发展。