□李 潇，张林雁

（黑龙江八一农垦大学 黑龙江 大庆 163319）

1 问题提出

资源型城市转型发展作为一个复杂的议题，受到了各界的广泛关注。大庆市作为典型的资源型城市，因石油开发而兴起，为国家经济社会发展作出了重大贡献。进入新时代，随着石油资源减少、国际油价下跌，大庆市油田发展进入衰退期，大庆市面临着转型发展的重大压力。针对大庆市的困境，各界提出过一些建设性的建议，大多集中在产业转型、模式创新方面，在已有实践中取得了一些成效，但是离可持续发展相差甚远。大庆市需要突破固有思维，从生态文明的高度实现人与自然和谐发展，尤其政府需要加大对资源型城市的环境审计。习近平总书记在党的十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国[1]。将生态文明建设上升到国家战略，这对大庆市转型发展而言不啻是一场“及时雨”。因此，大庆市需要以生态环境为突破口，以政府环境审计为手段，以生态文明建设为目标，加大环境管理改革步伐。

2 大庆市城市生态环境面临的风险

大庆市经过油田几十年的开发、开采后，在取得一系列经济社会发展贡献的同时，城市生态环境也深深地打上了人类活动的烙印。尽管在开发中采取了一些规划和保护措施，也取得了蓝天白云与矿区厂房和谐共处的美好效果，但从长远来看，大庆市在资源型城市的转型发展中面临着大气、土壤和水质一系列风险。如果不能有效处理这三者的问题，就无法实现生态文明，更无法彻底实现城市转型发展。

2.1 大气：燃煤大量燃烧，雾霾加剧

大庆市地处东北平原北部，属于北温带，气候干燥。就地形而言，四周无山，属于典型的一马平川，风力比较大，使大庆市在冬季比较寒冷干燥，因此长达6 个月的取暖成为生活必需。供暖供热企业在整个供暖季需要夜以继日地燃烧大量煤炭提供热量，同时不可避免地会排放一氧化碳、烟尘和粉尘。目前，大庆市烟尘排放虽然采用了符合国家环保标准的排放措施，环境空气质量优良天数相对较好。但是年复一年的煤炭类能源燃烧产生的环境问题始终困扰着大庆市的发展，尤其是冬季雾霾天气增加，空气质量下降，为持续改善空气质量的大庆市蒙上了一层阴影。

2.2 土壤：地质下陷严重，土壤可利用率较低

大庆市油田经过60 余年的开发，先后经历了自喷阶段、注水阶段和生物驱油3 个阶段，从一定程度上破坏了原有的地质结构，尽管通过注水稳定了一些地下的生态环境，但总体来看，地质下陷严重，地基承载能力有限。加之油田采矿区域条块分割，缺乏相互协调配合，造成地质修复难度较大，或者根本未进行地质修复。

目前，大庆市油田集中在长垣老区，市区东城区和附近4 个县属于非油产区，拥有广袤的耕地，这些耕地有已经开发的黑土地、尚未开发的荒地，更有目前尚无使用价值的盐碱地。按照现有的土地使用情况来看，大庆市土壤盐碱化较重，土地利用率偏低。

2.3 水：水质含碱量过高，影响居民健康

大庆市地区的水源主要来自于嫩江，由于油田开发使用的需要，加之距离、成本等因素的制约，地下水的使用量增加。在油田开发中，为了防止地质塌陷，人工注入了大量水，这样就形成了两种地下水。自然的地下水和人为的地下水相融合，使土壤中含碱量过高，经过沉积循环，地下水含碱度偏高。为了使生活用水符合居民饮用条件，大庆市各水厂投入大量资金，在确保居民健康用水的同时，增加了居民的生活成本。近年来，大庆市及周边地区心脑血管等各类地方病频发、人口流失或多或少与这一因素有关。

3 政府环境审计：大庆市高质量转型发展的利器

党的十九届五中全会强调，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，坚定不移地贯彻新发展理念，谱写生态优先、绿色发展新篇章[2]。中央的战略指导为大庆市转型发展指明了方向。政府环境审计是国际上比较流行通用的一种环境监督审计制度，是国家审计机关依法对经济社会发展中的环境污染问题和环境责任进行评价监督的活动，是审计机关一种新兴的职能，是推动资源型城市可持续发展的重要利器。

3.1 发挥环境审计预警作用，提高环境承载力

政府发挥环境审计作用，通过事前审计，提前从环保角度进行大庆市转型规划设计，改变传统“先污染后治理”的模式。大庆市城市转型的研究和实践已经多年，绝大多数集中在产业延伸、产业转型上，对环境角度的实践也有过，但是呈碎片化、暂时性，系统化地从政府环境审计的角度来实现转型研究尚属薄弱环节。大庆市从政府层面利用审计手段评价环境对城市发展、居民生存、人与自然的和谐等方面的影响，评估转型中在城市建设、新兴产业的招商引资对环境的承受能力来发挥预警作用[3]。

3.2 环境财务合规性审计，监督节约环保资金

资源型城市转型属于一个系统工程，所需资金数量较大。按照传统思路，财政资金主要分配在硬件建设上，环保上的资金分配较少。在生态文明建设战略的指导下，环保的重要性日益显现，财政资金在环保方面的投入、使用占比增加，如何高效使用环保资金，需要政府审计部门建立一套成熟的环境财务合规性审计评估体系，从成本控制、环保预算、环保资金的透明度等方面加大财务审计力度，达到监督环保资金科学使用的良性态势。

3.3 环境绩效审计，检验高质量发展水平

已有很多城市进行过资源型城市转型探索，到目前为止真正转型成功的寥寥可数。一些高污染的煤炭城市在资源减产、经济下滑后，更为严重的就是大气、土壤、水资源的破坏，转型要么是口号，要么是只算经济账不算长远账，对环境保护不够重视。提高政府环境审计的地位，以环境绩效为审计的重点，有利于在大庆市转型发展中做到警钟长鸣。环保是转型的重中之重，应以环境绩效为抓手来衡量转型的成功性，检验大庆市在高质量发展中的水平。从一定程度上来说，政府环境审计的力度直接关系到大庆市转型发展成功与否。

4 加强政府环境审计推动大庆市科学转型的路径

4.1 建立健全转型发展中政府环境审计法律法规

大庆市转型发展从可持续发展的视角出发，必须将生态环境保护放在重要位置，政府要有所作为就必须在环境审计上发挥预警、监督、评价等系列作用。实现大庆市科学转型发展不能仅凭经验或热情，需要科学规范的审计环境，最科学的办法就是依法进行。首先，需要制定适合大庆市情的环保法规，明确大庆市政府环境审计的职能范围、权限内容、运作程序和相应责任。其次，针对环境审计的特点，在转型过程中，用环境审计的具体内容如审计对象、审计内容、审计目标等来衡量大庆市转型成效。

4.2 重视政府环境审计，完善审计问责机制

环境审计机关作为环境监督的专门机构，具有权威性、专业性的典型特点。专业意味着责任，大庆市转型中如果只注重经济效益而破坏环境，就需要严格问责破坏环境者。近年来发生的大庆市“忠旺维权事件”，从一定程度上反映了大庆市在环保沟通上存在的不足。因此，需要强化环境责任的审计问责，一方面通过媒体、网络平台畅通举报渠道，另一方面与纪检监查与司法机关保持联系，对环境违法行为保持高压态势。

4.3 创新环境审计技术方法，提高城市转型科学性

传统的审计模式是按照经济审计方法，派出人员深入企业等单位进行统计分析，这种方式有一定的弊端，费时费力，如果审计对象存在隐瞒，就会对总体掌控存在偏差，无法真正做到准确无误的全覆盖。在对环境审计中，大庆市政府需要创新审计新方法。首先，利用大数据，将大庆市政府、企事业单位、油田都纳入环评数据库中，适时更新数据，精准把握在转型发展中环境污染的新线索。对样本选择要精准，大庆市可对冬季供热排放采样分析，验证环保的重视程度，以新产业的引进标本，环评效果、社会声誉为关键，检验大庆市在产业转型中的科学性。其次，发挥新设备如无人机的监查效果。政府审计部门利用无人机等设备在法律允许范围内对全市的大气排放、河流水库、湿地、各种水域进行巡查审计。

4.4 加强政府环境审计国际合作，共同分享转型成果

资源型城市转型是世界性议题，共同分享经验是目前资源型城市转型发展的共识，环境治理问题已是各国资源型城市转型发展的重要方面。对大庆市而言，加强政府环境审计是与国际接轨的需要。首先，统一环境审计标准，可以实现大数据的共享，比如在气候检测、粉尘颗粒的排放上统一资源型城市排放标准。其次，可以共同组建环境审计团队，对资源型城市的大气、土壤、水质开展同步审计，并进行信息交流，分享环境对转型发展的成功经验。