□蔡椰萍，林以恒，曾芳芳

（福建农林大学金山学院 福建 福州 350002）

在乡村振兴战略中，乡村实现“治理有效”是贯穿“三治”体系建设的根本支撑，也是新时代对乡村治理模式的新探索和新要求。新时代背景下，加快构建乡村治理体系，实现治理能力现代化，有利于巩固脱贫攻坚成果以及为全面建设社会主义现代化国家新征程奠定基础。2020 年中央农村工作会议强调，实现脱贫攻坚成果和乡村振兴的顺利衔接，稳步推进保持乡村“治理有效”是当下的重中之重。

省新镇位于福建省南安市，现辖11 个行政村。虽然2020 年底全国范围内的绝对贫困已经消除，贫困村全部摘帽，但是从大背景看，福建省区域经济发展依旧不协调，亟需探索出新时代“治理有效”的路径。在乡村治理普遍取得成效的现状下，省新镇是当下福建省乡村治理的典型代表。在新时代乡村振兴战略背景下，以福建省南安市省新镇为例探索“治理有效”的路径，具有一定的现实意义。

1 省新镇多维度治理现状

1.1 帮扶攻坚有“精度”

在“面”上，省新镇实行“X+1”攻坚，综合运用拆违震慑、亲情攻势、入户疏导等方式，帮助解决安置、重建等难题，解除群众后顾之忧。大力实施茂吉中路修缮、省东郭厝水泥路面硬化、省身村文化广场等67 个镇（村）为民办实事项目，提升群众幸福感。

执行过程中，实施项目组成员分工以及绩效奖惩制度两个“一以贯之”。完善项目化考核办法，重点考核干部在承担征迁、项目攻坚等急难险重任务时的工作实绩。每季度绩效工资兑现到村、到人，并加强考评成果运用，充分调动干部职工积极性，确保项目按时序推进。

在“点”上，省新镇坚持因户施策，对个别企图获取不当利益而阻扰施工的群众，敢于动真碰硬，拔钉攻坚。2020 年以来共组织5 次保护性施工，完成填土清表13.33 hm2以上。开展“破解顽疾”行动，梳理项目的“痛点”和“堵点”，组建攻坚队，细划责任区，加大攻坚力度。

市领导与项目挂钩，每半个月开展1 次现场办公，及时协调破解项目“堵点”，使多个项目全面完成征迁扫尾。开展“旧账清零”行动，集中梳理全镇各村历年来在项目建设、发展资金、社会矛盾焦点等方面存在的128 项历史遗留问题，实行限期销号管理，分村分类处置，着力化解矛盾纠纷。

1.2 借力赋能有“角度”

1.2.1 向群众广借力

制定退休村干部慰问关怀制度，发动成立华俊和牡丹教育基金会。创新推行“请进来共事”工作法，邀请信访群众代表、社会贤达等共同进驻征迁项目组，在共事中取得信任，广泛争取社会各界对全镇工作的理解和支持。

1.2.2 对干部深赋能

深入开展纪念建党系列主题活动，具体策划实施了党员户挂牌、支部升格党总支、向党员发出一封信、集中揭牌授印、参观廉政教育基地、天价彩礼整治座谈会等13 个活动，推动基层党组织自觉传承红色“基因”，积极传递正能量，激励广大党员干部在项目攻坚一线敢担当、有作为。

1.3 管理监督有“硬度”

在班子主官调整后，省新镇立即召开党委扩大会，压实党政领导责任，坚持清单化管理、责任化推进，重新梳理下达项目攻坚建设计划，按照“重急轻缓”原则，逐月分解、逐月收账，形成长效机制。成立由镇人大主席和纪委书记挂帅的督导组，对各村各项目组推进情况进行常态化督查，实行“一周一通报、一月一汇总、一季一兑现”，压实责任，奖优罚劣，确保工作“无断点”，为强力推进项目攻坚提供坚强保障。

2 乡村治理存在的问题

2.1 基础设施有待优化

随着经济社会的发展，不断优化乡村基础设施，减少在同类乡村发展中的优劣差异，是不断提升乡村人均幸福感、提高基本公共服务能力、推进美丽乡村建设的重要保障之一。

在对省新镇西浦村和檀林村的调查中发现，村民中呼吁声最高的建议是加快美丽乡村建设，其次是争取项目建设划拨用地，规划好和用好划拨地，增加村集体收入，壮大集体经济。

一方面，我国美丽乡村建设面临基础设施不完善的局面。另一方面，在美丽乡村建设中，普遍重视基础设施、泥草房及危房改造等生活方面的建设和村庄美化、环境治理等生态方面的建设，而对未来产业发展的规划、文化传承保护等停留在表面工作，缺乏战略性视野，在加强农业生产、提高农业可持续发展能力、增加农民收入等方面重视不够[1]。

在项目规划建设上，以往的乡村治理规划更注重自上而下的精英规划，或者套用已有的规划技术方法[2]，以致后期规划效果与乡村发展需求相悖，恢复性工程又需付出更高的成本。

基础设施建设与民生是最为紧密联系的项目，涉及农村经济、社会、文化发展、农民生活、公共服务等各种要素。基础设施建设建设不是一蹴而就的，随着发展动态、民生需求，需要基于保持乡村文化特色进行阶段性、科学系统的合理规划，并完善执行过程中的落实机制及后期建设效果的实时反馈机制等。

2.2 治理合力动能不足

2.2.1 治理主体缺位

乡村治理作为乡村振兴中重要的一环，村民主体意识的有效发挥与践行在乡村治理全局中起着内在核心的根本作用。

新时代背景下，乡村接受先进科技、前卫思想洗礼。虽然乡村外在有了极大的变化，整体呈现治理主体主人翁思想增强的趋势，但是村民内在思想受其原生思想价值观念和文化水平影响，仍存在与新时代思想脱钩、治理主体缺位的现象。

在对省新镇村民访谈过程中发现，大部分村民依旧对村务的了解不足，主要通过人际传播的方式了解村务。在全面建成小康社会和社会主义现代化强国建设的背景下，我国经济发展必然迈向更高的发展层次。乡村作为社会经济发展的基本单元，治理主体思想缺位将会给治理改革大环境大循环埋下根本隐患。

治理主体缺位具体表现为：对村务不了解、难以了解甚至不想了解，不想留在农村，身为乡村自治主体但很难有效参与乡村治理，乡村治理本质上存在很大的“离心力”。

培育基层自主性是发挥基层社会治理资源作用的重要途径，只有充分调动乡村社会主体的力量，才能形成强大的自治合力，使地方政府和社区形成良性互动，达成乡村社会的“善治”[3]。

2.2.2 基层干部队伍建设需加强

在新时代社会大变化、大调整的环境中，对乡村治理提出了更高层次的要求。基层干部是我国行政权力的“末梢”执行者，在已经取得胜利的脱贫攻坚战中发挥了举足轻重的作用。基层干部建设必将成为乡村振兴道路上的重要一环。因此，需将干部治理能力置于国家治理视阈内，坚定治理体系、治理能力、治理效能的基本关照[4]。

在此之前，我国农村基层干部队伍建设面临人员超编、整体素质不高、工作方法简单、待遇低、积极性不高等困境，难以推动村民自治组织有效治理，增加了治理难度，自身陷入两难境地[5]。具体表现为：个人思想上，法治思维不足，在一些地方不敢作为或不合法作为；工作分配上，对有难度的工作相互推挤；工作执行中，难以形成感召力、亲民感、配合度，影响整体工作效率。

群众对基层干部存在“领导就是谋取私利”“形式主义泛滥”等刻板印象，使基层产生治理信任问题[6]。这是降低乡村治理吸引力和削弱乡村治理活力的重要原因，也为乡村治理中的人才输入造成很大影响，进一步加剧了乡村留不住人的困境，形成恶性循环。

2.3 乡村治理监督管理体制松散

过去，乡村征迁安置工作往往因为拆迁程序不规范、政策不公开透明、补偿标准过低且不统一等原因，受到村民强烈反对。项目后期跟进不力、行政效率低下，以致于工期滞后[7]。政府绩效目标要求过于严苛，基层出于绩效考核的要求而执行项目，存在忽略乡土特色、盲目发展的问题，造成“千村一面”等难以挽回的局面。

综合各方面社会因素，项目执行和决策中阻碍因素颇多。项目早期规划不健全、中期执行未落实、后期跟进不足或成效不突出，影响了“为民办实事”项目的落实。缺乏系统全面的乡村治理监督管理体制机制，是影响帮扶攻坚的重要因素。

3 乡村治理优化路径研究

3.1 大力推进美丽乡村建设

2014 年国家标准委员会发布了《美丽乡村建设指南》，确定“美丽乡村”的内涵为“规划布局科学、村容整洁、生产发展、乡风文明、管理民主，且宜居、宜业的可持续发展的乡村[8]”。新时代美丽乡村建设应该提升到乡村发展的战略性高度。美丽乡村的基本支撑是生态、经济、文明的协调发展。

在区域协调发展一体化、新型城镇化、工业化进程中，基于福建省本身得天独厚的生态环境优势，以贯彻生态文明理念、新发展理念为主线，统筹城乡优势资源，在科学规划、保护乡土特色文化的基础上，打造优势、便民、利民的服务项目，解决群众后顾之忧，促进一二三产联动发展，发挥乡村治理最大效能。

应完善美丽乡村项目建设全过程。在美丽乡村项目建设前期，应实施多元科学规划策略。可以引进现代乡村规划服务企业，组建规划专家队伍，充分利用新时代科技创新为项目建设提供科学规划指引，提高建设效率，缩短建设周期，优化乡村布局，减少“大改大造”，避免对生态环境造成过大影响。上级政府应对美丽乡村建设相关企业加大政策优惠力度，实行有效的激励机制，培育美丽乡村建设道路上的新业态，促进民生就业，提高就业质量。

政府需要根据乡村具体情况完善配套政策制定，保证项目的资金供应，为项目实施提供根本性保障。在项目规划中，创新协商民主形式，引导村民参与建设全过程，表达需求，共同监督，并对建设结果进行科学维护和评估。

深挖乡村文化、特色产业的内涵，在乡村治理发展中“留住乡愁和记忆”。在总体建设中，还应健全乡村建设指标和政府管理长效机制。

3.2 从教育层面推动“三治”体系建设

“三治”是新时代赋予的以自治为基，以德治、法治为根本辅助手段，具有发展活力的乡村治理新体系实践。依托“三治”实现“治理有效”，是健全乡村治理体系的重要路径选择[9]。

人是推动乡村治理系统性工程的关键性因素。现行乡村治理格局中，乡村自治主体的合力动力不足问题，客观上是由乡村治理民主环境与村民素质脱节造成的，但本质上是教育程度不足导致的思想意识、整体素质不足造成。

在乡村整体教育层面上加强建设，推进村民思想层面改革，是贯穿“三治”体系建设的有力“武器”。在帮扶过程中，应创新各种教育渠道，加大教育资源投入，提高教育资源质量，在群众中营造终身学习的氛围。对青年一代教育给予更多政策帮扶；对中老年群体以劝导和开明的教育宣传方式，以家庭为单位促进其对法律知识的理解、对自治权利的维护、对德治正确思想观念的吸收。

协调治理乡村整体内部民主环境，推动“三治”体系与现有乡村治理体系的融合。

在德治方面，以优秀传统美德文化和社会主义核心价值观为指引，促进乡风文明、良好家风、特色文化的传承，推动乡贤群体、农村带头人群体的扩大。

在法治方面，加强自治主体法治思维和意识，学习并遵守乡约，正确维权和履职，推动乡村治理法律体系的完善。

在自治方面，激发基层自治主体的活力，营造良好的民主环境，推进村民群体素质与民主环境协同发展，增进村民对乡村治理过程的理解，激发村民内生创造能力。

3.3 创新乡村治理监督管理机制

实现脱贫攻坚成果和乡村振兴的顺利衔接过程中，返贫是最大的风险之一。在新冠肺炎疫情尚未解除的今天，我国需要创新监管组织形式、监管评价指标体系建设、监管工作机制，对脱贫攻坚成果实行严格的常态化监督机制。

要加强党在基层的执政能力建设、为民办实事能力建设，以党的建设为主心骨，确立党建和乡村治理的主辅协作结构[10]。大力发挥乡贤群体的示范带头作用，强化社会组织对乡村治理的帮扶作用。完善多元治理主体共同监督机制，对监督管理实行更加健全完善的责任清单制。

政府应加大对乡村新型基础设施建设的投入，利用大数据、电子政务平台、综合服务平台对村干部的品性廉洁、工作效果、政策落实等情况进行监管。创新监督管理形式和载体，不断加强我国乡村基层治理的规范性、便民性，实现更加健全、完善的民主治理。