张 诚

(上海交通大学 国际与公共事务学院, 上海 200030)

一、问题的提出

自2013年党的十八届三中全会首次提出“加快形成科学有效的社会治理体制”,并强调要“创新社会治理体制”“提高社会治理水平”“改进社会治理方式”,社会治理逐渐成为社会广泛关注的热点话题。2019年1月,习近平总书记在中央政法工作会议上首次提出要“打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”。2019年10月,党的十九届四中全会进一步提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。社会治理共同体是对“打造共建共治共享的社会治理格局”的丰富、发展和创新,体现了党和政府对社会治理认识的不断深化,为推进我国社会治理现代化指明了方向。

目前,社会治理共同体已引起学术界的关注,并从理论和实践两层面对社会治理共同体进行了解读。研究内容主要包括:第一,社会治理共同体的内涵与特征。郁建兴认为,社会治理共同体指的是政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则,基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体[1]。第二,建设社会治理共同体的必要性。张兆曙认为,治理共同体是部门分立体制下联合治理的组织形式[2];公维友等认为,构建政府主导下的社会治理共同体,是创新社会管理体制的内在要求,也是消解社会问题、化解社会矛盾、确保社会正常运转的根本之策[3]。第三,建设社会治理共同体的目标。黄建洪等从实践要求出发,认为构建社会治理共同体的目标是构建“一元统属、七位一体、三共耦合、三治融合、三人衔接”的高质量社会治理[4];张国磊等认为构建社会治理共同体的目标是要实现人人有责、人人尽责与人人享有,共建共治共享是其基本要求[5]。第四,建设社会治理共同体的实践探索。周晓梅等以社区基金会为例,认为以社区基金会为中心的公共服务生产、供给模式,实现了城市社区公共服务供给从“参与主体多元”到“资源渠道多元”的转变,是建构基层社会治理共同体的有益探索[6];许晶等以福州市公园社区复园里1号项目为例,探讨了自组织是如何嵌入城市社区建设进而推动治理共同体建设[7]。第五,建设社会治理共同体的路径选择。张磊从治理意愿、治理能力和治理渠道三个方面分析了社会治理共同体构建的可行性[8];郁建兴提出要处理好顶层设计与地方创新以及国家与社会两对关系[9];徐顽强主张通过界定治理共同体参与维度及渠道、规范共同体的公共价值伦理导向以及筑牢共同体数字治理的技术支撑等举措,共同推进社会治理共同体的科学构建[10]。

综上,现有研究在理论层面揭示了社会治理共同体的内涵、特征与核心构成要素,同时,现有研究结合我国社会治理的现状,探讨了当前建设社会治理共同体的必要性、目标和实践路径,这为进一步研究提供了基础和借鉴。然而,现有研究侧重于从主体维度强调社会治理共同体是一个包含政府、社会组织、公众等多主体的联合体,但对于如何实现多元主体间的有效联合尚缺深入研究,也较少关注社会因素特别是社会资本在建设社会治理共同体中的影响和作用,这使得理论上的社会治理共同体在社会治理实践中缺乏适用性和可靠性。鉴于此,本文尝试从社会资本理论角度思考如何建设社会治理共同体:首先,从社会信任、参与网络和互惠规范三个社会资本维度出发,论证社会资本与社会治理共同体的内在关联;其次,从现实出发,分析社会资本的式微对建设社会治理共同体的影响和挑战;最后,从培育社会资本的角度提出建设社会治理共同体的实践路径。

二、社会资本:建设社会治理共同体的一个理论视角

自20世纪80年代兴起以来,社会资本已成为经济学、社会学、管理学、政治学等不同学科共同关注的热点话题,是学者分析社会现象和社会问题的重要理论视角。

最早对社会资本进行系统阐述的是法国学者布尔迪厄,他从微观层面认为社会资本是一种社会关系网络,是“实际的或潜在的资源集合体,那些资源是同对某种持久的网络的占有密不可分的;这一网络是大家共同熟悉的,得到公认的,而且是一种制度化的关系网络”[11]。随后,不同学者从不同角度对社会资本进行了界定和解释,比如,科尔曼认为社会资本的定义由其功能而来,社会资本不是某种单独的实体,而是具有各种形式的不同实体,并指出社会资本具有义务与期望、信息网络、规范与有效惩罚、权威关系以及多功能社会组织和有意创建的社会组织等五种形式[12];帕特南认为,“社会资本是指社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[13]216;林南将社会资本定义为“嵌入在社会关系网络中的资源”,是“行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网中的资源”[14]。尽管学者们对社会资本的认识和定义有所不同,但都意识到,社会资本并不是为个体所独有,而是嵌入在社会关系或社会结构中的重要资源,具有促进社会融合、提升社会凝聚力、建构社会秩序等多重功能,是维系社会正常运转并推动社会持续发展的重要因素,其中社会信任、参与网络和互惠规范是社会资本的核心要素。

从本质上看, 社会治理共同体是由政党、政府、社会组织、公民个人等多元主体在共同参与社会治理过程中形成的联合体。 实现多元主体间的沟通、协商与合作是建设社会治理共同体的基本要求。 社会资本作为内嵌于社会关系网络中的特殊资源, 与社会治理共同体具有天然的一致性和契合性。 首先,社会资本的培育主体是包括自治组织、社会组织、市场企业、公民个人等在内的全体社会成员, 它的形成、累积与变迁有赖于主体间的互动与合作。 同时,与社会管理强调政府单一主体不同, 社会治理共同体强调发挥社会多元主体的协同作用, 因此,二者在主体上具有一致性, 都强调公民的主体性地位, 并注重发挥社会力量在社会治理中的作用。其次,公共性不仅是社会资本的本质属性,也是社会治理共同体的根本属性,二者均以实现公共利益和公共价值为取向, 并将公共意识、公共参与、公共精神等公共要素置于社会治理的优先位置。最后,在运行机制上, 无论是社会资本还是社会治理共同体,都是集体意志的产物, 都注重通过参与、沟通、协商与合作的方式解决社会问题,维系社会团结和秩序。 简言之,社会资本是建设社会治理共同体的社会基础。

1. 社会信任是建设社会治理共同体的心理基础

社会信任作为社会资本的核心要素,体现出人与人之间相互依赖的关系属性,是培育公民社会认同感和归属感的基础,也是社会得以形成的前提。查尔斯·蒂利从风险的角度,认为“信任是把利益攸关之事置于他人的失信、失误或失败的风险之中,而信任关系则意味着常规化地承担了这种风险”[15]。可见,信任体现的是一种互利共生、风险共担的关系,如果缺少信任,人与人之间充满矛盾、冲突和对抗,社会将处于高度紧张的风险状态。建设社会治理共同体离不开社会信任的支撑,社会信任有助于促进社会内部的合作,提升社会凝聚力;有助于促进人与人之间的平等交流,避免因信息不对称造成误解,引发集体行动的困境;有助于公共意见的形成和社会共识的达成,为建立和维系社会秩序提供基础和依据。

从主体角度看,社会治理共同体中的信任主要表现在两个层面:一是政府与社会之间的信任,集中表现为政府与自治组织、社会组织、市场和公民之间的相互信任,这是社会信任的核心和关键。作为社会治理的主导者和引导者,良好的政府信任有助于增强政府的权威性和执行力,改善政府与社会和公众的关系,提升政府的社会治理能力和水平;而政府对社会的信任则有助于推动社会治理重心下移,并通过政策制定、制度建设、财政支持等途径为社会公众参与社会治理创造良好的政治环境。二是社会主体间的信任,集中表现为人与人之间的相互信任,这是社会信任最广泛的表现形式,也是建设社会治理共同体最重要的信任基础。

2. 参与网络是建设社会治理共同体的重要载体

参与网络本质上是公民在参与公共事务过程中所形成的关系网络,是不同利益群体在平等协商的基础上基于共同目标和共同利益而组成的联合体。在帕特南看来,参与网络是培育社会资本的主要载体,在共同体内,参与网络越紧密,公民个人就越有可能为了共同利益而采取合作行为,这是因为公民参与网络“增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本……培育了强大的互惠规范……促进了交往,促进了有关个人品行的信息之流通……体现的是以往合作的成功”[13]224。

与自上而下的社会管理不同,社会治理提倡治理主体的多元化、治理结构的扁平化、治理过程的协商性和治理结果的共享性,更加注重政府与社会特别是公民之间的互动、沟通与交流,强调公民参与是解决社会公共事务的关键所在。在日益个体化的现代社会,公民的社会需求呈现出多样化特征,社会治理面临着高度复杂性和高度不确定性,而传统政府治理模式存在着主体单一、灵活性差、治理成本高、社会认可度低等弊端,需要转变社会治理模式,通过社会和公民的广泛参与,整合社会资源、凝聚社会合力并采取集体行动,从而提升社会治理效能。因此,建设社会治理共同体,需要在社会力量广泛参与的基础上,形成利益共享、情感共融、命运与共的关系网络。

3. 互惠规范是建设社会治理共同体的制度保障

作为社会资本的重要表现形式,互惠规范是多元治理主体通过互动、协商、合作而共同制定并遵守的行为规则和规范体系,是“为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[16],如法律法规、政治制度、自治条例、道德伦理等,对社会成员的行为具有引导、约束和规范作用,是维系社会信任、促进公民参与、巩固合作关系的重要支撑。在实践中,互惠规范主要有两种功能:一种是约束功能,即对社会成员的行为进行约束,以保障其行为合乎社会标准和要求;另一种是激励功能,即通过社会成员间的互惠行为增进社会关联,满足个人和集体的需求。

建设社会治理共同体是构建共建共治共享社会治理新格局和实现社会有效治理的内在要求和实践途径,而这有赖于社会主体间持续、有效的互动、协商与合作,但伴随着现代化、市场化和个体化的发展,不同主体在观念意识、利益诉求、价值判断等方面存在着差异性,甚至存在着相互冲突和对立,不利于共同体的形成和发展。互惠规范可以通过激励机制和约束机制,对主体的行为进行引导、规范和制约,增进社会认同,助力社会治理共同体建设。在激励层面,互惠规范有助于促进社会沟通与交流、激发公民参与社会公共事务的积极性和主动性、协调社会利益矛盾、促使公共意见的形成和社会共识的达成等,提升社会凝聚力;在约束层面,互惠规范有助于约束社会成员的“理性行为”,避免“搭便车”等行为的产生,克服集体行动的困境,维护社会公共利益。因此,互惠规范通过正向激励机制和负向约束机制为建设社会治理共同体提供了坚实的制度保障。

三、社会资本式微:建设社会治理共同体的现实困境

社会资本与社会治理共同体之间存在着紧密的逻辑关系,丰富的社会资本有助于通过信任机制和参与机制动员社会力量参与社会治理,并通过互惠规范机制构建制度化和常态化的参与网络,从而推动社会治理共同体的建设和发展;反之,社会公众将缺乏参与社会治理的动力和信心,难以就处理公共事务和实现公共利益形成治理共同体。目前我国正处于转型期,社会的个体化、异质性、流动性等特征日益凸显,社会资本在整体上呈现出萎缩的态势,对建设社会治理共同体构成现实制约。

1. 社会信任缺失:建设社会治理共同体缺乏必要的心理基础

普遍的社会信任有助于消除人与人之间的心理隔阂,增进相互理解和认同,提高社会合作的可能性。在传统熟人社会时期,由于社会的封闭性和同质性,人与人之间通过血缘、亲缘、姻缘等纽带保持着稳定和持续的互动与交往,社会信任程度相对较高,邻里纠纷、村庄秩序、公共服务等社会公共问题可以通过协商与合作加以解决。随着社会经济的发展,社会日益个体化,传统熟人社会逐渐向半熟人社会和陌生人社会转变,人与人之间不再相互熟知甚至相互防备,社会面临着信任危机。党秀云认为,中国社会信任危机主要表现在两个大的方面:一是人际间的不信任进一步扩大;二是群体间的不信任进一步加深,具体表现为官民、警民、医患、民商等群体间的关系紧张与对立情绪[17]。社会信任危机的凸显,加剧了人与人之间的紧张状态,增加了社会合作的成本,不利于社会治理共同体的形成和发展。

一方面,由于政府治理理念和能力的滞后、部门间的推诿扯皮、违法乱纪问题的曝光、社会问题处置不当、信息公开不及时等,降低了政府特别是基层政府在社会公众中的权威和形象,使得公众对政府主导社会治理产生不信任感;另一方面,随着城市化、市场化和个体化的发展,人员的流动性日益加快,人与人之间缺乏持续和稳定的沟通、交流与互动,难以基于共同的责任、利益和情感而建立信任关系。两方面因素的共同作用使得政府与社会以及人与人之间缺乏相互理解和信任,并导致社会公众缺乏参与社会公共事务的信心和动力,增加了社会合作的难度,致使建设社会治理共同体面临内生动力不足的困境。

2. 参与网络羸弱:建设社会治理共同体遭遇集体行动的困境

社会的有效治理离不开公民参与,人人有责、人人尽责和人人享有凸显了社会公众在社会治理中的主体性地位,因此,建设社会治理共同体需要坚持以人民为中心,将公民参与纳入社会治理的全过程,激发社会活力,重塑社会关联,凝聚社会合力,构建融利益、责任和情感为一体的参与网络,以推动社会公共事务的合作共治。然而,在社会转型期,公民参与面临着观念、组织、机制等多种因素的影响和制约,而分散的社会关系网络增加了社会合作的难度,不利于社会治理共同体的形成和发展。

第一,公民公共精神的弱化。公民公共精神具体表现为公民的责任意识、参与意识、规则意识等,是公民参与社会公共事务的直接动力。公民公共精神不是自发生成的,而是公民在公共空间参与公共生活和公共交往过程中形成的。在传统社会,社区内部存在着广泛的公共空间,如祠堂、寺庙、文化广场等,这些公共空间为促进公民交往和培育公民公共精神提供了平台和载体。然而,随着城市化、市场化和个体化的发展,公共空间日益萎缩,其社会功能逐渐消解,致使公民公共精神不断弱化,对参与社会治理缺乏热情和信心。

第二,社会组织建设的滞后。作为社会治理的重要力量,社会组织可以发挥信息沟通、利益协调、纠纷调解、社会动员等多种功能和优势,在多元主体间搭建沟通和互动桥梁,是构建参与网络和建设社会治理共同体的关键枢纽。然而,与社会经济快速发展相比,当前社会组织建设相对滞后,难以满足社会治理的需求:一方面,以家族和宗族为代表的传统民间组织在现代化冲击下逐渐走向衰落,其社会功能逐渐萎缩;另一方面,合作社、互助组、环保组织等现代社会组织尽管发展迅速,但也面临着内部管理不规范、公信力不足、自主性弱、专业人才缺乏、发展不均衡、筹资难等困境。

第三,公共参与机制的不健全。随着经济社会的发展,公民的参与意识和能力逐渐提升,希望有更多机会参与社会公共事务并发挥积极作用,而有效的参与机制能够为社会公众参与社会治理提供便利,有助于实现社会自治和共治。然而,与公民强烈的参与意愿相比,公共参与机制还面临着诸多问题,影响着参与效能。比如,主体间权责不对称,公民参与权缺乏有效保障;参与渠道单一,参与效率有待提升;政府回应滞后,公民参与效果不佳等。

3. 互惠规范断裂:建设社会治理共同体面临可持续性挑战

林剑认为,人的生活是一种社会性的生活,人的社会生活要得以可能,就必须是一种受到规范的生活,没有规范就没有社会的秩序,而一种无序的生活,即意味着是一种不可能的生活[18]。同理,建设社会治理共同体,需要健全互惠规范机制,构建持续稳定的社会关系网络,以增强主体行为的可预见性并促进社会合作的有序发展。从内容上看,互惠规范包括道德性规范、契约性规范、行政性规范[19]等不同类型,建设社会治理共同体需要发挥多元规范的组合效应。然而,在社会转型期,互惠规范的断裂与缺失加剧了人与人之间的不信任感,使得建设社会治理共同体充满不确定性,这集中表现在以下三个方面:一是随着现代化、市场化和个体化的发展,以家庭伦理、传统文化、民间习俗等为代表的道德性规范不断弱化,其规范的范围、内容和效果日益萎缩;二是由于社会和公众缺乏契约意识和法治精神,以平等交易、公平竞争、诚实守信、公正守法等为核心的契约性规范流于形式,难以在规范社会关系和社会行为中充分发挥作用;三是由政府主导制定的行政性规范侧重于政府的社会管理职能,对社会和公众参与社会治理的权限、范围、程序、要求等内容缺乏明确规定,其有效性和可操作性有待检验。

四、培育社会资本:建设社会治理共同体的路径选择

善治与社会资本之间存在着一种结构性依赖与制约的关系[20],社会善治的突出表现是政府与社会多元主体的合作关系,这暗含了建设社会治理共同体需要社会资本的支撑,很难想象,在一个人与人之间相互猜忌和防范、对社会公共事务漠不关心、漠视社会公共规则的社会环境中,能够建立信任合作关系并实现社会善治。面对社会资本日益式微的现状,建设社会治理共同体,需要坚持党建引领、重塑社会信任、拓展参与网络以及加强互惠规范,积累社会资本存量,提升社会资本质量。

1. 坚持党建引领,强化社会治理共同体的领导核心

党建引领是当前社会治理最显著特征,习近平总书记多次强调,“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”,因此,培育社会资本、建设社会治理共同体必须坚持党的全面领导,将党的组织优势和领导优势转化为社会治理效能,通过党建引领激发社会活力、凝聚社会合力,形成党组织领导下的社会共治新格局。在实践中,通过党建引领方式推进社会治理共同体建设,首先要发挥党的政治引领和思想引领作用,把党的建设贯穿社会治理各方面和全过程,通过践行群众路线,倡导团结、公平、公正、秩序、法治等价值观,将党的政治思想转换化社会公共意识,增进社会团结和认同,明确社会治理共同体的价值取向;其次要通过“双报到”制度、“红色网格”等途径和方式,发挥党在社会治理中的领导核心作用,探索“基层党建+社会治理”新模式,同时,发挥党组织的战斗堡垒作用,通过党员干部和普通党员的以身作则和典型示范引领全社会力量共同参与社会治理,强化党组织在建设社会治理共同体中的主心骨作用;最后要创新党建引领方式,探索并推广区域化党建、楼宇党建、“互联网+党建”等新模式,拓展党群联系渠道,发挥党建引领的沟通、协商与整合作用,为建设社会治理共同体提供党建平台。

2. 重塑社会信任,夯实社会治理共同体的心理基础

正如福山所说,信任的作用像一种润滑剂,它使一个群体或组织的运作更有效[21]。社会治理共同体是由多元主体共同组成的联合体,其主体的多元化决定了社会治理共同体必须建立在主体间的互信基础上。作为社会资本的核心要素,信任不仅是社会治理共同体的黏合剂,将政府、自治组织、社会组织、公众等多元主体联合在一起,也是社会治理共同体的润滑剂,使主体间的利益冲突和矛盾纠纷得以有效缓和和化解,因此,建设社会治理共同体,要重塑社会信任,促进多元主体间的相互信任。一是挖掘传统社区共同体中的信任资源,增强公民社会认同感和责任感。比如,开展丰富多彩的传统文化活动,增强居民文化认同感;弘扬睦邻友好、尊老爱幼、诚实守信的道德文化,培育社会信任文化。二是加强社会信任建设,提升社会信任水平,如安徽省金寨县开展信用村建设,将信用户评定纳入村级“红黑榜”评议重要内容,对讲诚信、评价好的信用户上“红榜”表彰,对信用缺失、有失信行为的信用户上“黑榜”,从而在全社会营造诚实守信的良好氛围。三是全面推进社会信息公开,增进人与人之间特别是政府与社会公众之间的相互理解和信任。信息不对称和信息壁垒是引发政社冲突的重要缘由,改善政社关系,促进社会参与,需要通过线上线下多种途径和方式促进信息公开和共享。

3. 拓展参与网络,重构社会治理共同体的支撑平台

作为蕴含在社会关系网络中的集体资源,社会资本的培育有赖于社会成员的共同参与。通过参与网络,社会成员可以就共同关心的社会议题和话题展开讨论和协商,有助于达成社会共识、增进社会信任并形成公共规则,同时,为不同利益群体参与社会治理提供平台和机会,因此,建设社会治理共同体,要构建和拓展公民参与网络。第一,培育公民公共精神,激发公民参与内生动力。保罗·霍普认为,民众的公共精神不仅有助于改善周围的社会环境,而且也会提升地方共同体内部的生活质量[22],因此,要注重社会公共空间建设,为公民参与公共交往和社会公共生活提供便利,在社会互动中不断提升公民的集体意识、参与意识和责任意识。第二,加速社会组织建设,增强公民参与能力和水平。刘卫平认为,社会组织具有培育和维系社会信任、创造和执行社会规范、构筑和维持公民参与网络等功能,既是现代社会资本的基本要素,也是实现社会协同治理的重要推力[23]。建设社会治理共同体,应重视社会组织的沟通、整合和链接作用,通过培育社区社会组织、优化政府购买服务、完善社会组织规范体系等途径加强社会组织建设,提升公民参与的组织化水平。第三,搭建互动平台,创新公共参与机制。通过居民议事会、三社联动、居民理事会等搭建制度化协商平台;利用现代信息技术,搭建网络化互动平台,如上海宝山“社区通”系统为居民参与社区治理提供网络平台,使“自下而上”议事成为新常态。第四,聚焦群众急愁难盼问题,通过参与、协商与合作解决社区养老服务、环境治理、公共安全等社会公共问题,在增强群众获得感和幸福感的基础上不断扩展公民参与领域,提升公民参与意识和社会共治能力。

4. 加强互惠规范,筑牢社会治理共同体的保障机制

在个体化社会,完善社会互惠规范体系,既是培育社会资本的内在要求,也是建设社会治理共同体的有效途径。通过互惠规范,可以增强社会规则意识,构建制度化信任关系,克服社会治理中的机会主义、功利主义和策略主义行动趋向,实现社会行动的一致性,提高社会运行效率。当前,面对社会信任缺失、公民参与滞后、公共空间冲突凸显等治理困境,建设社会治理共同体亟需建立健全互惠规范体系,强化社会规范的约束力和凝聚力。具体而言,就是要构建由道德性规范、契约性规范、行政性规范等共同组成的社会互惠规范体系。其中,宏观上要建立健全以法律法规、社会制度、公共政策等为代表的行政性规范,注重规范的普适性,明确不同主体在社会治理中的角色、定位和职责,为建设社会治理共同体提供基本遵循。中观上要以完善和优化社会治理共同体的运行机制为导向加强契约性规范建设。例如制定奖惩机制,增强治理主体的规则意识和契约精神;制定社区协商条例,明确公民参与社区治理的范围、内容和要求。微观上要因地制宜,充分挖掘和发挥历史文化、传统道德、民间习俗等道德性规范在建设社会治理共同体中的积极作用,如弘扬乡贤文化,发挥教师、医生、科技工作者等精英群体在社会治理中的组织动员作用,增强社会凝聚力。