张玉红 中国人民银行安庆市中心支行

一、存款保险制度的历史回顾

(一)国际存款保险制度概况

1933年“大萧条”以后，美国政府为维护金融体系稳定，出台《格拉斯-斯蒂格尔法案》(也称作《1933年银行法》)，并于1934年实行存款保险制度，维护了银行稳定，也是最早建立存款保险制度的国家。鉴于美国存款保险制度发挥的显著作用，1960年以来，英国、日本、印度等其他国家纷纷开展了对存款保险的研究,特别是20世纪80—90年代，许多国家和地区为为应对爆发的银行危机和金融危机，大部分国家建立了自己的存款保险制度，一定程度上降低了银行破产的可能性，推动了银行的稳健发展。2008年全球金融危机爆发，多家银行倒闭，在这种环境下，美国运用存款保险制度及时化解处置银行风险的经验做法，力争了存款保险制度在防范化解风险、维护金融稳定、增强公众信心的功能。

(二)我国存款保险制度概况

我国的存款保险制度从1993年开始探索到2015年条例施行历时22年，大致可以分为5个阶段(见下表)，并于2015存款保险制度在我国正式以法律形式确立。

表一：我国存款保险制度发展路径

1997-2003 年 集中整顿金融秩序，存款保险制度建设再次提上重要议事日程。2003-2007年 大规模处置金融机构风险，存款保险制度建设取得积极进展。2008-2012年 国际金融危机爆发，我国推出存款保险制度的外部条件发生了一些不利变化，存款保险制度推出有所放缓。2013年以来 加快建立与发展存款保险制度，2015年3月31日(国务院令〔2015〕660号)公布。

二、存款保险制度实施对地方法人银行经营发展的影响

(一)存款保险知识受众面扩大，地方法人银行公信力上升

随着存款人和社会公众对存款保险的认知度越来越高，中小银行的公信力也得到存款人的认可，存款人在选择存款银行时会综合考虑存款利率、服务水平等，银行间存款竞争更加公平。根据人民银行微信公众号统计信息，截至2020年12月末，我国共有4 024家投保机构，99%以上的存款人的存款都能够获得全额的保护，从市场份额看，中小银行存款的市场份额比2015年《存款保险条例》出台时上升了2.5个百分点，较好的维护了地方的金融安全与稳定。

(二)实施差别费率机制，经营管理水平不断完善

《存款保险条例》实施以来，中小法人银行实行存款保险差别费率机制，根据投保机构定性、定量指标并结合系统重要性等因素，确定投保机构风险评分，评分低的银行多交保费，评分高的银行少交保费，促使法人金融机构重新审视自身面临的监管和发展环境，督促其重构对金融风险的识别、控制和化解能力，在差额保费的推动下，法人金融机构持续改善自身的公司治理、内控建设等经营能力。

(三)开展早期纠正，有效识别和处置风险

日常在对中小银行进行早期纠正，主要是发挥早期纠正在风险监测核查、监管协作和问题机构处置方面的功能。具体来说，对于风险监测核查，对部分资本不足等情形的中小银行下发早期纠正通知书、存款保险风险警示函。在问题机构处置方面，对问题投保机构实行名单制管理，开展风险约谈、资产质量真实性核查，监测、督促推动名单制机构提高资产质量、资本补充能力等情况。加强监管合作，共同商讨风险化解具体应对措施及进展，压实高风险机构风险化解的责任分工，积极推动法人银行所在政府出台“一行一策”风险防范化解工作方案，有序处置各类风险，近年来比较典型的处置案例就是包商银行通过使用存款保险基金化解处置风险。

(四)逆周期环境下，经营成本明显上升

在差别费率的保费核定下，对于监管指标不达标、经营业绩差的中小银行，缴纳的保费相对较高，一定程度会增加加其经营成本、消耗部分利润。在当前宏观经济下行背景下，相比大型商业银行，高风险投保机构经营压力更为显著。

三、存款保险制度实施中存在的不足

从我国存款保险制度的实施运用看，仍然存在一些不足：

(一)基金积累规模不足以应对高风险的金融形势

主要表现在存款保险基金规模较小。目前我国存款保险制度实施时间较短，保费累计交纳只有12期，保险基金余额远低于发达国家，一旦发生系统性的金融风险引发集中性的高风险机构倒闭，存款保险基金恐不足以偿付存款人。

(二)费率核定未充分考虑经济周期因素

在风险差别费率机制下，值得关注的是，投保机构在经济繁荣期的经营管理和风险状况的指标相对较好，核定的保费费率较低，但在经济萧条期时，部分机构的资本充足能力、资产质量、盈利水平等指标相对较差，较高的费率水平会加重投保机构的负担，再加上目前税前抵扣水平仍是万分之一点六，应交保费数额将提高投保机构财务支出。

(三)存款保险制度在问题机构处置上的法律地位和实践经验不足

从法律层面上说我国出台的《存款保险条例》仅为行政法律法规，除此以外，并没有发现其他的有关法律的存款保险制度，相比国际上其他国家制定的相对完善的存款保险法律体系仍有相当大的建设空间。我国《存款保险条例》中的早期干预机制和风险处置机制都还不完善、没有形成完整的体系，例如，在问题金融机构破产处置上，对于存款保险基金管理机构的地位、作用及权力尚不明确，由此可能会产生重复监管等现象，不利于存款保险制度的有序实施。在对问题机构处置的实践经验方面，2019年我国已有包商银行、锦州银行等的处置经验，但对于银行体系来说仍然缺乏实践经验。

四、相关建议

(一)完善存款保险费率核定机制

结合经济周期因素，在费率核定时尝试建立动态性、前瞻性和逆周期的存款保险费率核定机制。如费率核定机制中的拨备覆盖率，当前监管值已下调，建议在保费费率核定时对该指标的限额也同步下调。

(二)调整存款保险保费的税费抵扣率

财税〔2016〕106号中提到税费抵扣率的问题，具体来说，银行业投保机构可以对于不超过万分之一点六的存保保费部分在企业所得税税前扣除，但由于最新的存款保险费率水平第一档次已调整，建议税务部门也同步调整税费抵扣率。另外对于高风险投保机构，可考虑将当年交纳的保费全部或者部分抵扣所得税。

(三)持续性开展存款保险知识宣传

发挥存款保险稳定公众信心、防范化解金融风险的积极作用，全方位开展存款保险宣传，综合运用线上、线下宣传方式，借助电视台、抖音、LED大屏幕等新旧媒体方式，向公众普及存款保险知识，持续开展存款保险进校园、商超、企业、机关等活动，提高存款保险的公众知晓度，最大程度发挥存款保险制度效能。

(四)完善存款保险制度法律体系

在现有的《存款保险条例》基础上，总结中小银行风险处置工作经验做法，逐步形成中小银行风险处置制度，扩大金融稳定公众法律授权，明确存款保险的处置权利，出台存款保险法等系列相配套的存款保险法律，增强存款保险法律的权威性，确保存款保险机构有足够的权力应对管理中遇到的各项事件。