苏兴田

(天水师范学院 体育运动与健康学院，甘肃 天水 741000)

在全民健身社会背景下，党和国家制定了一系列群众体育政策，以推动社会体育事业的快速发展。而在政策体系中，政策工具是重要组成部分，关系到政策目标能否顺利实现。对群众体育政策工具选择倾向展开分析，可以了解政策搭配和运用情况，为政策优化提供思路。结合政策改进需求，还要从执行主体、方式效能等多个角度展开分析，以便为政策工具组合优化指明方向。

一、群众体育政策工具组成

在群众体育政策中，包含各种政策工具。对工具类型进行划分，可以从主体、方式和领域三个维度展开分析。从主体维度上来看，政府为制定政策的主体，从主体干预程度角度可以对政策工具进行分类，确定政策能否得到较好执行。可将政策工具划分为强制类、自愿类和混合类，执行情况直接受到政府干预程度影响。从方式维度展开分析，应认识到政策为复杂经济问题，各种工具选择和运用所产生的效用不能进行简单叠加，而是需要对其内在逻辑展开研究[1]。在工具分类方面，可以划分为直接、间接、双边、多边等多种类型，采取不同方式对体育物品和服务供给进行调节，产生不同效用。从领域维度对政策工具进行分类，需遵循制度主义，分析工具选择将产生哪些制约作用，以体现政策的特殊性。按照领域进行分类包含多元、独立、交叉三种类型，施行的管理制度差异明显。根据各种工具选择倾向对政策目标与执行的连接情况展开分析，能够为政策选择提供指导。

二、群众体育政策工具的选择倾向

根据群众体育政策工具分类，可以以国家、各省出台的《全民健身实施计划(2016—2020年)》为研究对象，对各种政策工具选择情况进行统计，从而使工具选择倾向得到反映。

(一)主体维度工具选择

1.选择倾向

在主体维度工具选择方面，三种工具拥有各自明确特征。首先，强制类工具体现了强制性，依靠政府权威执行，能够使目标群体的体育活动得到强行管理和控制。采取该种工具，政府将通过税收补贴、发布公告等各种形式直接参与体育市场，对体育物品和服务供给产生直接影响。其次，自愿类工具依靠社区、市场和社会组织进行群众体育发展引导，政府不参与活动管制。再者，混合类工具同时具有强制和自愿的特征，政府将根据目标群体实施一定干预，但最终依然由每个个体自愿做出决策[2]。在对三类工具选择频次进行统计时，可以根据各种工具特征进行关键词设定，然后利用大数据、云计算软件进行分析处理，确定不同工具的总体占比。在实践操作中，将强制类工具关键词设定为税收、财政补贴、外包等，自愿类包含社会组织、社区、市场等，混合类包含审批、处罚、政府购买等。通过软件查询，可以直接得到关键词频次。通过一致性检验，可以得到数据信度，能够达到0.8以上，因此，符合分析要求。从分析结果来看，强制类占58%左右，混合类占32%，其余均为自愿类。目前，各省《全民健身实施计划(2016—2020年)》都是参照国家颁布的《全民健身条例》制定，基本涵盖群众体育政策的各个领域，罗列的各项政策具有一定代表性，成为各省制定政策的重要参考文件[3]。如表1所示，该文件强制类政策工具占比同样超出50%。从总体来看，在群众体育政策工具选择方面，体现出了较强的强制倾向，意味着市场体育物品和服务供给被政府所垄断，给予其他主体作用发挥空间较小。

表1 基于主体维度的《全民健身条例》中政策工具选择倾向统计

2.倾向形成

从主体维度来看，出现该种倾向与政府职能定位有关。以政策执行为目标，政府在群众体育管理方面依然占据主体地位，确保政府部门管理职能得到充分发挥。长久以来，政府在体育事业发展中不仅担任了组织者的角色，同时也担任了生产者的角色，留给其他主体发展空间有限，造成强制类政策工具拥有更多选择空间。从社会转型发展角度来看，政府职能已经从管理向服务转变，如果依然对群众体育实施集权管理，将造成强制类政策工具持续扩张，不利于社会民主治理的实现。但从政治角度来看，目前，中国社会治理发育尚未得到完善，依然缺乏自治能力。面对这一局面，群众体育中的其他主体缺少足够权力，在权利保护方面对政府产生了较大依赖。此时采取资源类政策工具，将导致政策难以有效执行。相比较而言，混合类政策工具已经拥有一定占比，但在政策执行方面依然难以取得理想效果，造成强制类工具选择倾向依然显著。从社会公平角度来看，政府也依然倾向于选择强制类政策工具，以便通过公平供给为群众体育全面发展提供保障[4]。因此，从总体来看，多主体联合进行群众体育管理的格局尚未形成，使得目前自愿类和混合类的政策工具依然较为匮乏，政府主体依然拥有较大的权力，最终导致政策工具中依然以强制类为主。

(二)方式维度工具选择

1.选择倾向

在方式维度方面，可以根据政策工具效用进一步划分。首先，按照政府对体育物品和服务供给快慢，可以划分为加快和延缓两类，关键词分别为加快发展某类运动和引导体育组织转变。相比较而言，延缓类政策工具占比达到了60%以上，说明政府在政策选择上弹性空间依然较小，受环境影响，倾向于慢治理工具的选择。在群众体育需求快速扩张的情况下，政府治理能力依然存在较大提升空间，面对复杂局面难以做到轻松应对，无法满足国家现代化建设要求。其次，按照供给导向，可以划分为顾客和政府两类，前者关键词包含优惠、分类引导等，后者包含强制保险、标准等。以顾客为导向的政策工具占比为38%，使得群众体育依然未能充分重视群体差异。倾向于选择以政府为导向，造成体育物品和服务供给依然存在结构单一问题，造成体育事业发展有所延缓。再者，按照供给参与方式，可以划分为直接和间接两类，前者关键词包含政府购买、支付转移等，后者包含政府补贴、外包付费等。其中，直接政策工具占比达68%，说明政府治理依然深受传统管理理念影响，使得间接政策工具缺乏，不利于其他主体参与群众体育政策。此外，可以按照供给形式进行划分，区分为双边和多边两类，前者体育物品和服务由政府垄断供给，包含行政法规、依法管制等关键词，后者由多主体参与，包含合作、激励等。双边政策工具占比超70%，与政府偏重于在群众体育中推行强制性政策措施有关，而并非是协商谈判。在群众对体育物品和服务需求不断增加的情况下，部分社会体育组织开始参与到市场调节中，但由于垄断格局一时难以改变，依然倾向于进行双边工具选择。

2.倾向形成

在方式类政策工具选择方面政府依然看中政策短期效能，缺少对多元主体参与政策问题的关注，难以体现民主治理理念，不利于政策长期发挥效能。追根究底，主要是由于政府在政策设计上将重点放在部门绩效管理上，通过组织结构调整和工作流程再造加强群众体育发展治理。受这一理念影响，社会目标群体被排除在群众体育治理工作之外，缺少参与治理的路径。在现代社会治理中，群众体育需求层次逐渐丰富，忽略各种需求直接进行政策目标与执行连接，将造成采取的政策工具难以有效应对各种环境变化，最终导致政策难以发挥理想效能。运用现代政府治理观念展开理性分析，还要引入目标群体参与治理，促使政府政策工具选择拥有更大空间，能够适应各种需求变化，以便使不确定性问题得到顺利解决[5]。但从短期发展来看，政策工具选择依然深受传统政府治理模式影响，在政府体制改革尚未得到全面落实的情况下，群众体育需求的多元化特点难以在政策工具选择中得到足够重视。因此，在政策工具选择上，依然存在以政府为主导的倾向，使得群众参与体育物品和服务供给分配政策受到阻碍。

(三)领域维度工具选择

1.选择倾向

在政策工具作用领域维度，还要对各种工具类型进行详细划分。在多元领域，可以根据供给设计和控制手段划分为群体改善、群体限制和群体诱导三类，分别采取差异性供给、限制供给参与和多主体治理方式组织开展群众体育活动。在群体改善类型中，重点采取票卷、补贴、优惠等工具，可以作为关键词进行工具搜索统计。在群体限制类工具中，主要推行许可证、禁止经营等制度措施。在群体诱导方面，推行利益留存、权力下放等制度。从政策工具选择占比来看，群体诱导占比最大，能够达到47%，其次为群体改善，占据33%的比重。从选择倾向上来看，政府制定的限制供给参与和群体改善工具较少，对多主体制定的制度措施依然较多。在独立领域，包含接纳、公开和共识三种类型政策工具。其中，接纳工具指从确保目标群体接纳角度进行政策制定，使政策效能得到提升，包含协议合作、授权等关键词。公开工具就是通过公开发布信息吸引利益相关者参与，包含清单、公开等制度。共识工具就是通过意识形态改变确保目标群体能够达成利益共识，促使政策效能得到提高，包含宣传、教育等关键词。共识类工具占比达到48%，其次为接纳类，占比33%。根据工具选择倾向可知，政府对目标群体和群众体育供给需要较少关注，政策制度制定缺乏对市场接受情况的考量。在交叉领域，可以将政策工具划分为组建网络、限制组织、合作管控三类。采取组建网络这一工具，就是对政策相关者关系进行调整，使政策效能发生改变，包含政社分开等制度。采取限制组织的政策工具，就是对社会自组织活动进行管控，包含登记、备案等制度。采取合作管控工具，就是对政策利益相关者的合作进行管控，包含政府间协定等关键词。其中，组建网络工具占比52%，其次为限制组织，占比达31%。因此，在政治制度建立上，未能实现与群体治理的积极互动，难以对多方利益诉求进行整合。

2.倾向形成

从分析政策工具倾向形成原因可知，过去社会治理长期处于对整体利益结构进行调整的状态，使得少数群体治理未能得到足够重视。采用诱导合作的政策工具，能够使利益差异得到统合。但在多元治理格局逐渐形成的背景下，依然缺乏对目标群体的重视，将造成各个领域群体治理作用被削弱。在独立领域未能对各种政策工具进行搭配，与政府对信息工具的利用程度不足有关。过去政策治理可以通过广播、电视等途径达到信息全覆盖效果，使社会群体处于整体接纳状态。但在网络时代，精英群体开始获得直接参与决策的机会，在政策制度设计上依然忽视这一情况，将导致目标群体难以顺利进行政策接纳，也将给政策诱导作用发挥带来限制。在交叉领域限制性政策制定上，缺少对自由组织的制度限制，在组织整体发育程度较低的情况下，难以做到协同治理，因此，不利于群众体育政策治理作用的发挥。在群众体育发展管理方面，显然政府依然对传统组织路径存在较大依赖性，使得体育政策工具选择出现了自治性偏低的倾向。但伴随着群众参与意识的逐步觉醒，越来越多的社会组织将参与自治中，使得单一政策工具运用缺陷日渐凸显。

三、群众体育政策工具的选择建议

根据上述分析可知，目前，群众体育政策工具选择倾向不利于群众体育自治局面的形成，也无法满足群众参与体育物品和服务供给分配的需求。实际上，群众体育目标群体构成十分复杂，资源分配应体现灵活性，才能使各组织相互制约和补充，共同推动群众体育的发展。以实现现代化治理为目标，政府还应加快职能转变，对各类政策工具使用进行平衡，在保证政策得到有效执行的同时，充分发挥政策效能，并不断扩大政策作用领域，得到最优的政策工具组合。从主体维度层面来看，政府还应减少干预性政策的出台，加强自愿类和混合类政策工具使用，达到协同治理的目标，继而使拥有多元主体的体育市场得到快速培育，为群众体育的发展奠定扎实基础。从方式维度来看，在体育物品和服务供给方面还应在坚持公平分配的情况下，体现本位治理观念，运用直接类、多边类等工具增强政府协同治理能力，为群众体育发展提供强有力的智力支撑。从领域维度来看，还应通过创新各种政策工具对政策作用领域短板进行补齐，使工具和政策手段保持良好互动，将管理重点从机构内部向外部网络转变。通过科学赋权，打造“大治理”格局，能够使各类组织在群众体育发展中相互扶持和促进，通过共同发展落实协同治理目标，使政策工具组合得到持续优化。