何李来，杨文静

(安庆师范大学 教师教育学院，安徽 安庆 246133)

教师政策作为影响乡村小学教师发展的重要因素，其变迁发展的过程是近几年来学界关注的热点。杨卫安认为“新中国成立70年来，乡村小学教师补充政策经历了公办与民办教师并举、以中师生毕业分配为主、代课教师为辅和开招考与专项项目并存等三个补充阶段”，并分析当前乡村小学教师补充存在的问题，提出相应的政策建议[1]。蒋亦华在分析政策文本的基础上，提出新世纪我国乡村教师政策的三个特点，“由被动应对向主动呼应过渡、由关注部分人向关注所有人过渡、由强调基本合格向促进个体持续发展过渡”[2]。田晓琴、王媛认为，“改革开放40年来，我国乡村教师政策的演进脉络分为四个不同的发展阶段”，各个阶段呈现不同的发展特点、存在不足之处，并提出相应的对策及建议[3]。万红梅、唐松林则重点探讨了21世纪以来我国乡村教师政策的逻辑起点、政策执行过程中的偏差，提出“通过建立忠诚机制、强化厚生机制、镕铸长效机制等政策建构，进一步改善乡村教师发展的不利处境” 等超越性策略[4]。李静美、邬志辉在分析借鉴国外乡村教师补充的主要策略的基础上，针对我国乡村实际，提出补充我国乡村教师的相关对策[5]。借鉴国内学者关于教师政策的研究成果，回顾我国乡村小学教师政策的变迁过程与发展特点，有助于为乡村教师专业发展以及乡村教育的振兴提供参考。

一、乡村小学教师政策的发展历程

借鉴美国教育政策学者富勒(Francis C.Fuller)的政策分析学说及国内学者所研究的“政策五要素”分析框架(即培养目标、能力素质、师资扩充、福利待遇和师资培育)[6]，对乡村小学教师政策的发展历史进行回顾，以社会时代背景和政策发展的标志性事件的时间为节点，我国乡村小学教师政策的发展历史主要划分为六个阶段，即艰苦摸索时期、停滞发展时期、恢复发展时期、平稳促进时期、精准聚焦时期和综合上升时期。

(一)艰苦摸索时期(1949-1965年)

自新中国成立初期至“文革”前，教师政策被打上了“政治改造”的阶级烙印。这一时段，新中国成立之初，百废待兴，在经济上向苏联等国学习发展重工业，在文化范围内极为注重和强调教育领域内的恢复和发展。这一时期的教师政策及主要内容见下页表1。

从表1可以看出，这一阶段内，国家受到战争影响，虽然急需恢复教育，但相关经验不足，从而导致教师政策较少，并且主要是以补充教师队伍数量为主，强调教师队伍“量”的增长，而对乡村教育的特殊性并未重视，且具有浓厚的政治色彩。首先从教师的培养目标上看，政策将教师的服务方向和服务群体定位在生产建设和工农阶层上。在能力素质方面，格外注重教师本身的政治角色和政治素养，主张“政治学习与文化业务并举”。政策中没有涉及对教师方面的过多要求，只是单纯地兴办教师速成班，在短时间内增加从教人员，以供应社会教育所需。在师资扩充上，政策主要是从社会和学校招收空闲的知识分子，如失业知识分子、有文化的家庭主妇和肄业的初高中学生等，对其进行培训上岗。在教师的福利待遇方面，主要以保障教师工资、医疗等方面的相关待遇，以提高教师职业吸引力和认同感。在师资培育上，国家政策主要是从现有的教学经验出发，结合实际的实施步骤，“摸着石头过河”式地进行相应的改善措施。因此，这一时期，我国颁布实施的教师政策显得较少且处于摸索阶段。从新中国成立至“文革”前的十七年，我国实施城市优先、乡村支持城市的发展战略，在此背景下，城市基础教育师资主要由师范院校培养并满足，而乡村学校特别是小学师资约50%为无财政编制、主要由乡村集体聘请并支付报酬且要求相对较低的民办教师[7] 22-24。

表1 艰苦摸索时期的乡村教育政策

(二)停滞发展时期(1966-1976年)

1966年，“文革”开始，这场以政治之名的文化革命不仅使得各阶层的政治矛盾激化，也给文化教育带来了一场巨大的浩劫。例如，在“文革”期间，许多人假借“破四旧”的名义将大量珍贵典籍损毁殆尽；被称作“臭老九”的教师和一些知识分子受到打压、甚至惨遭批斗，教师的社会地位变得极为低下，更有多地学校出现停课停学“闹革命”等现象……因而在此阶段，乡村教育发展滞缓，乡村小学教师政策的发展也处于停滞阶段。

(三)恢复发展时期(1977-1985年)

1977年“文革”宣告结束。在此后相当长的一段时期内，我国各方面均处于恢复期。1978年12月召开十一届三中全会，全会做出了实行改革开放的新决策，启动了农村改革的新进程，是新中国成立以来历史上具有深远意义的伟大转折。吸取以往的经验，国家出台教师政策的主要目的发生些许变化，由以前单纯地注重“量”的增加，变化为“质量”的提高，其中主要围绕“稳定”和“合格”两方面作为调整方向。

如表2(见下页)所示，因处于政策不断调整的阶段，教师政策在培养目标上开始发生变化，不再像前两个时期一样，一味重视教师队伍“数量”的增长，开始逐渐追求在“数量”增长的基础上，提高教师队伍的“质量”。在教师的能力素质上，国家通过设置选拔考核选出合格教师参与教育事业，意图在教师选拔方面提高师资品质。在师资扩充上，国家更是秉承“优中择优”的态度，选取优秀的人才来拓宽师资队伍规模。与此同时，在教师待遇福利方面，适当加大投入，并规范和完善相关教师教育培训机制，以吸引更多有才能的人加入教育岗位，更快地恢复教育事业。师资培育方面，国家政策更是加大投入，设置具体的培育目标和计划。由此可见，这一时期的政策在经过了“文革”的洗礼和改革开放的影响下，开始不断累积经验教训，逐渐走入正轨。

表2 恢复发展时期的乡村教育政策

(四)平稳促进时期(1986-2005年)

这一时期以1986年《义务教育法》的颁布为标志，它标志着我国确立了普及义务教育的制度，表明我国基础教育开始进入一个新阶段，是现代中国教育的里程碑。而1993年颁布的《中华人民共和国教师法》，是第一次基于教师这一职业而立法，在《义务教育法》的基础上更为细致地规范了教师的各项权利和义务。这部法律的出台不仅标志着教师政策由零散的各项规定发展到系统化的法律条文，并且在此之后也给乡村小学教师政策的制定和后续工作提供了政策依据。

随着新世纪的来到，现有的乡村教育发展水平已经滞后于时代对于人才的需求，因此这一差距要求我国的教师政策必须做出改变(详见表3)。因为信息技术的出现大大带动了社会的进步，为了跟上时代的发展，教师政策又在原有基础上做出了相应调整。从教师政策的培养目标和规定的能力素质方面，我们可以看出它的变化，也就是由以往的注重教师队伍“质量”提升转变为在注重“质量”的同时，又发展教师的“专业能力”，即更加重视乡村小学教师的现代信息技术能力的培养。

随着城镇化进程的迅速发展，城镇与乡村的差距进一步扩大，所显露在教育方面的问题也尤为突出，因此国家在教师政策方面也做出了改进，在师资扩充方面，既加强考核的原则选拔更为优秀的人才，又适当向乡村地区教师(包括乡村小学教师)进行政策倾斜，以扶持乡村教育事业的发展。在福利待遇方面，也是较之前有了提升，从“物质奖励”变为“物质与精神双奖励”，在保障教师物质待遇的同时，给予其更深层次的褒奖，更有利于加强教师从教积极性和认同感。

表3 平稳促进时期的乡村教育政策

综上所述，这一时期的教师政策同样发生变化，更加细致具体地规范了各项内容，并且值得注意的是，乡村教师群体开始获得更多关注和适当的政策倾斜。如在2003年，国务院在颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》中提出“建立和完善农村小学教师工资保障制度；依法施行对乡村偏远及贫困地区小学教师相应补助；适当提高乡村小学中、高级教师职务岗位比例”[8]。

(五)精准聚焦时期(2006-2014年)

从2006年新修订的《义务教育法》中，我们不难看出，教育公平和基础教育质量，尤其是乡村基础教育的发展，已经引起了全社会的密切关注。尽管通过这一法律可以看出乡村基础教育已经受到关注，但与乡村基础教育有关的内容并不完全在这部法案中，仍分散存在于其他教育政策里，这就使得我国乡村小学教师政策较为零星、分散，这种状况直至到2015年国务院颁布了《乡村教师支持计划(2015-2020)》后才得以改变。但不可否认的是，这一时期的乡村教师政策逐渐具有针对性。

如表4(见下页)，从这一时期的培养目标上不难看出，国家将教师政策的重心又由现代教育技术能力的培养转移到更深层次，即“师德”和“自我发展”两个方面。不仅如此，在教师的能力素质上，教育部制定了一系列的政策法规，更加注重专业素质和师德修养的综合培养，为乡村小学教师的发展提供了更深层次的发展保障。在师资扩充上，较之前更为多元化，从社会各阶层出发，选择优秀知识分子到乡村支教，保证了乡村小学教师队伍的质量。在福利待遇方面，国家更多地向乡村地区倾斜。例如，规定“教师平均工资水平不低于或高于国家公务员的平均工资水平”，保障了乡村小学教师的物质待遇；同时给予各地乡村小学教师一定补贴和精神奖励，积极有效地提高了乡村小学教师的社会待遇和社会地位，为吸引更多人才前往乡村任教提供了有利条件。而师资培育的方式，也是多种多样，使得乡村小学教师得以开阔眼界，为实现乡村小学教师的自我发展提供更多途径。这一时期的教师政策开始对乡村教师具有指向性，且政策内容更为微观，同时也在逐渐缩小城乡经济发展差距所带来的教育发展不平衡问题，实现城乡教育发展的相对公平。

(六)综合上升时期(2015年至今)

在这一时期，我国颁布了《乡村教师支持计划(2015-2020)》，这是第一个基于乡村教师出台的最有力的专门性、综合性支持政策。到目前为止，乡村教师政策的发展也已进入了全面深化的阶段。这一时期的乡村教师政策更为完整、系统，在之前的政策基础上也更加科学地对乡村教师的思想政治素质、师德素质以及心理素质提出了要求，也为培育优良的乡村教师及卓越的乡村教师提供了方向和目标。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 明确提出“优先发展农村教育事业”并进行了总体安排，自2018年1月2日起实施[9]。

如表5(第8页)，在培养目标上，这一阶段的乡村教师政策呈现出“乡土化”“综合素质高”“奉献精神”的发展特点。教师政策在以往基础上，更为偏向乡村教师综合素质的提高。在能力素质上，政策更为具体实际，深入基层，在政策内容上也是推陈出新，不断完善，如设置多种制度以提高乡村教师的素质。在师资扩充方面，不仅鼓励地方政府和师范院校根据当地乡村教育实际需求加强本土化培养，同时国家也投入大量人力、物力和财力采取多种方式培养“一专多能”的乡村小学教师，服务于乡村教育事业。而在福利待遇上更是做出了极大的改善，在原有基础上保障和提高乡村小学教师工资等福利待遇，而且更是从“以人为本”的思想出发，密切关注扎根乡村的小学教师本身的精神和心理状态，并及时给予帮助和人文关怀。综上所述，相比于前几个阶段的政策，新时期的教师政策结合了乡村实际和时代需求，更具有针对性和系统性。

表4 精准聚焦时期的乡村教育政策

表5 综合上升时期的乡村教育政策

二、乡村小学教师政策的发展特点

通过对我国乡村小学教师政策的历史回顾，可以发现教师政策深受时代背景、经济发展等因素的影响，在不同时期呈现出不同的发展特点。

(一)由教育服务国家需要到服务个体发展转变

自新中国成立以来，教师政策即在教育服务主体的问题上发生变革。在发展初期，教师政策更加注重政治领域的需要，即满足国家生产建设需要。而随后的发展，教师政策开始逐渐向社会及个人价值方向发展，即重视教师对文化教育的影响和能力，以及社会和个人的价值满足。在上述的前三个阶段内，教师政策以国家整体利益为根本，通过大量招收教师，扩大教师队伍，改变社会动荡给国家教育带来的师资缺乏、文盲比例高、国家落后的状态。通过国家分配就业及开设教师学习培训渠道，更好地使“教育”为国家整体利益服务。因国家工作中心的转移以及改革开放等原因，在之后的历史时期中，教师政策的方向开始发生变化。国家政策在对师资队伍的要求上开始由“数量”转向“质量”转变，并且在之后的政策中也开始更多地向多元文化和满足社会及个人价值发展，体现了国家对乡村教师个体发展的重点关注[4]。

(二)由普遍性发展到特殊性发展

教师政策作为均衡教育发展的国家手段，从其本质上说，反映的是国家对待教育发展的态度。在回顾我国教师政策70多年的历史中，不难看出，在这一过程中政策逐渐向符合乡村实际转变。新中国成立之初，受战乱影响，百废待兴，国家对待教育领域的发展则表现为强调恢复正常秩序，从而实现国家重新平稳运行。因此国家开始颁布教师政策，扩大教师来源。之后又对其进行调整，以提高教师队伍的质量水平。但在此期间内，乡村教师并未受到国家政策的关注，绝大多数的教师政策仅仅对教师进行了普遍性的约束和制度保障。随着1978年改革开放兴起，多种思潮涌入，教育思想界开始日益活跃，呈现出多元化的现象。教师中的特殊群体——乡村教师才逐渐被国家所关注，乡村教师的特殊性也被纳入教师政策的决策中。而之后的教师政策也逐渐针对乡村教师这个群体，对其所提的政策保障及要求也越来越具体、明确。

(三)由注重数量到均衡发展

新中国成立伊始，由于急切想要改变当时教育落后、文盲比例高、师资极度缺乏的问题，从而注重短期内扩大教师数量以满足教育发展需要，这也成为教师政策的首要目的。但在盲目扩招教师的同时，问题也日益凸显。一方面，由于当时对教育规律的认知不足，以及各地经济文化等存在的差异性，使得教育现状并没有得到明显改善。因此国家政策开始进行调整，摒弃以往单纯注重数量的弊端，开始不断设置并完善相应体制机制，提高教师入职门槛，同时也对教师自身素质进行了规范要求，同时结合时代及科技发展，对其提出了新的要求，以适应现时代的教育需要。另一方面，随着国家经济的发展，城乡二元体制矛盾加剧。在此条件下，城镇学校拥有着得天独厚的各项资源，国家政策也是倾向于城镇。乡村教育因而成为了教育领域的“短板”。后随着时代的发展，乡村教育问题及乡村教师问题日益严重，越来越得到社会关注。这时的教师政策开始由城镇教育向乡村教育发生变迁，即政策开始逐渐向乡村地区，尤其是贫困偏远地区倾斜，以达到教育公平与效率的均衡发展。

三、乡村小学教师政策的发展前瞻

回顾乡村小学教师政策的历史变迁过程，分析其发展特点，结合当今实际和相应政策文本，对我国未来的乡村小学教师政策提出如下前瞻或思考。

(一)健全乡村教师激励机制，增强乡村小学教师职业认同感

当前我国正处于乡村振兴的重要时期，作为一个必要组成部分，乡村教师群体发挥着不可或缺的作用。随着时代的发展，乡村环境得到改善，乡村教师群体也越来越得到广泛关注，与此相关的国家政策也随之出台。回顾以往历史时期中的教师政策，可以发现，乡村教师的权益日益得到保障。虽然乡村师资队伍较之前有明显壮大，但乡村教师对其职业认同感仍旧不高，因此提高乡村教师职业认同感和职业吸引力势在必行。依据相关调查显示，不管是乡村地区常驻教师、城市地区教师还是在校师范生，大部分对乡村尤其是偏远地区都怀有消极态度，不愿意到乡村偏远地区任教，因此未来乡村小学教师政策在提高乡村小学教师职业认同感方面的措施之一，应是首先落实乡村振兴战略，做到“五位一体”的整体布局，大力促进乡村发展，改善乡村环境，为乡村教师提供良好的生活及教学环境。未来乡村小学教师政策提高其教师职业认同感的措施之二，应当是贯彻施施《乡村教师支持计划(2015-2020)》，强化对乡村小学教师的政策扶持力度和重视程度，并且在聘任形式、职称评价、工资制度、福利待遇及社会地位等方面加强乡村小学教师职业认同，以此让乡村小学教师能有坚实的物质及精神保障，让乡村小学教师有下得去村小的意愿、留得住乡土的条件以及教得好学生的能力。

(二)创新乡村教师编制改革，稳定乡村小学教师队伍

目前，教师编制制度方面仍存在一定程度上的不足。例如国家颁布的有关教师编制的政策，虽有效地管理了教师队伍，但在一定程度上也抑制了乡村教育对教师的需求。因而政府又出台一套编制外教师的改革政策，通过“两自一包”、官方直接购买教师服务、教师聘任制度和劳务派遣等方面的措施解决编制制度带来的弊端 。在此改革中，虽缓解了这些不足，但相应地也带来一系列问题，例如编外教师管理、编外教师权益保障以及改革操作难等。 鉴于此，未来乡村小学教师政策对于教师制度的改革需要创新。首先国家政策应考虑编制内外的教师扩充问题。其次，未来的教师政策还应当思考乡村小学教师的扩充究竟来源于编制内还是编制外。在此，依据2011年国家颁布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》及《关于创新事业单位机构编制管理的意见》中关于小学属于义务教育阶段，国家事业单位的人员扩充在编制内进行等文件精神，再联系近些年国家改革方向推测，未来乡村小学教师政策对于属于义务教育的乡村小学教师扩充依然会延续在编制内完成。

(三)拓宽乡村教师补充渠道，加强乡村小学教师队伍建设

自教师政策实施以来，政策在内容中逐步增加教师补充途径，这有效地改善了乡村师资不足的问题，但也存在着一定问题。例如，国家近几年出台的《乡村教师支持计划》，这一政策在教师补充方面提供了诸多措施，但实施效果不佳。其原因之一，在于乡村地区情况复杂，政策的宣传力度也较小，所以政策知晓率较低，进而推测在未来乡村教师政策中会加大政策宣传力度；原因之二，在于乡村位处偏僻，交通不畅，城乡间教师交流困难，推测未来乡村小学教师政策会制定具体实际的实施方案，由当地规划细节并严格执行；原因之三，在于乡村经济水平偏低，政策实施观念不强，推测未来乡村小学教师政策将动员各方力量，整合调动各方资源，加大经费投入；在政策实施过程中秉承公开透明的原则严格规范实施过程及评价体系，落实奖惩和监督问责制度。因此需要拓宽乡村教师补充渠道，加强乡村小学教师队伍建设。利用政策优势，采用订单式培养乡村全科教师，尽快补充乡村师资[10]。

(四)强化乡村本土师资培育，培养扎根乡村的小学教师队伍

依据2015年国家发布的《乡村教师支持计划》中所表述的相关内容，如“努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍”，以及“各级党政领导须加强组织指导，因地制宜制订出一套符合乡村学校实际的有效施行方法，着力创新体制，把准支持重心并激励引导各阶层社会力量加入扶持乡村教师队伍建设的工作”[11]等，由此联系各地出台的《乡村教师支持计划实施办法》，并结合当今乡村教师政策发展现状分析，为达到实现培养更高素质的乡村小学教师目标，未来的乡村小学教师政策应当会极大力度提倡全国各地师范学校结合当地对乡村教师的实际需求，招收培养乡村定向师范生、乡村小学实习交流和定岗支教等措施，为乡村小学及教学点培养分配相应的“一专多能”的高素质乡村小学教师。