社会法视野下健康中国行动的实施及制度保障

2020-07-27徐智华苏炜杰

宁夏党校学报 2020年4期

徐智华　苏炜杰

摘要：健康中国行动从多方面来保障公民健康权利的实现，也用专门章节形式规定了法治保障途径在其中的基础性地位，目标是以人民健康为中心，全方位全周期地保障公民对健康生活方式与生态环境的需求。而社会法则是通过倾斜性保障弱势群体权益的方式来实现对实质公平等价值目标的追求，社会法弥补了公法和私法在保障公民健康领域中面临的社会利益保障缺位、保障范围有限和实现程度不足等问题。将健康中国行动诸多具体行动方案纳入到社会法体系中，发挥劳动法、社会保障法和特殊群体权益保障法在保障主体多样性、保障内容全面性等方面的优势，确保了健康中国的具体要求得以在实体法和程序法中有效落实。

关键词：社会法;健康中国行动;健康权;权利保障

中图分类号：文献标志码：A 文章编号：1008-2991（2020）04

人民健康事业是我国政府工作的重心，党和政府近年出台了多项文件对健康中国作出了具体要求。国务院于2019年颁布实施的《国务院关于实施健康中国行动的意见》和《健康中国行动（2019—2030年）》，开始在具体制度层面对健康中国进行落实。健康中国行动中用专门章节的形式对法治保障途径作出了论述，明确了法治是实现该战略的最有效手段。社会法体现了通过对特殊群体权益保障来实现社会公平和社会和谐等价值目标的追求，而健康中国行动中以人民健康为中心，全方位全周期保障人民健康的生活方式、社会生态环境，两者在价值追求和实现目标等方面具有诸多共同性。所以有必要以社会法的理念、制度来为健康中国行动的有效落实保驾护航。本文从社会法的一般体系和概念出发，探究健康中国战略在社会法中地位和具体表现，用社会法的制度措施来实现健康中国行动目标的有效落实。

一、分歧与共识下的社会法内涵

社会法在我国起步较晚且仍处于完善过程中，为更好的理解我国现行法治体系中的社会法，有必要从多个方面进行深入探讨以期准确把握其本质与内涵。

（一）我国现行法律体系中的社会法

我国立法机关在《中国特色社会主义法律体系白皮书（2011）》这一规范性文件中指出，社会法的含义是指调整劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面的法律规范;社会法的原则是遵循公平和谐、国家适度干预等原则;社会法的价值目标是对劳动者、失业者、丧失劳动能力的人以及其他需要扶助的特殊人群的权益提供必要的保障，维护社会公平和促进社会和谐。

（二）学术研究中社会法的发展

我国社会法的学术研究历经三个阶段争论，从社会法作为部门法具有独立地位、社会法部门法的具体构成内容、明确与其它部门法间关系等方面展开论述，逐步构建了社会法较为完整的学科理论体系。[1]

主要观点包括：汤黎虹认为，社会法是调整被帮扶主体和帮扶主体在社会护救、社会促进、社会优待、社会维权领域发生的被帮扶与帮扶的关系的法律规范的总和;[2]余少祥认为，社会法是由国家制定和颁布的旨在保护社会弱势群体的生活安全、提供社会福利、促进民生福祉，具有国家和社会帮助或给付性质的法律法规的总称;[3]郑尚元从部门法说角度研究社会法，认为社会法属于第三法域但并不是第三法域的代名词，属于一个法律门类而不是法律理念，是具有独特调整对象（同类属性的法律）的现代法律，[4]现在社会法学者多认为社会法属于一个独立的部门法，只是在其特定内涵上存在一定分歧。董保華和赵红梅从第三法域视角论述了社会法，认为社会法就是第三法域，[5]社会法是独立于公法与私法之外的第三法域，[6]

（三）社会法的应然之意

对上述学术争论进行归纳，从法域视角研究社会法过于宏观且实际导致社会法体系不周延，分层说其实就是法域说和部门说在一定范围内的整合，而部门说对于社会法的内涵、主体、性质等研究较为具体准确，也为现行学术研究中所广为接受。

我国法治体系下的社会法其内涵是指劳动和社会保障以及特殊群体利益保护之法，其立法过程经历了第三法域说到中义部门法的认识过程。首先，我国社会法体系源于对域外法律的移植和借鉴。第二阶段的社会法最开始指社会政策，在《社会法典》颁布后进一步明确社会法是社会公正和社会安全之法，以提供公共给付和社会帮助的方式来实现。1最后，我国社会法内涵随着本土资源的内生得以确立，官方采取中义语境下概念将社会法作为独立的法律部门，且明确其内容是劳动和社会保障以及特殊群体利益保护之法，[7]这也奠定了我国法治环境下关于社会法的相关概念、具体内容、构成体系等基本要素。

本文采取中国法律体系中关于社会法的基本界定进行论述的展开前提，认为社会法的价值理念是通过对私法中个人形式公平进行矫正以实现实质公平，以社会权为核心范畴来构建其规范体系，在实践中则包括社会法立法活动、司法活动和执法活动的全过程。

二、法治语境下的健康中国行动

完善的法律法规体系是实现健康中国行动中各项任务和目标的有效手段，也是健康中国行动相关支撑体系中最重要的力量。

（一）健康中国行动体现的国家和社会义务

健康中国行动的实施需以国家保障为前提，落实国家相应义务。“当今国家使命（义务）表现出持续增加的态势，社会期待国家承担更多的责任”，[8]健康中国行动中对国家义务的规定也体现在诸多方面：在组织制度中强调国家成立从中央到地方的一整套办事机关，如在国家层面设立健康中国行动推进委员会，且在地方层面落实相关部门与之对应的职责，以确保行动中的体制人事等得以高效落实。

健康中国行动的实施需落实社会效用，体现社会参与。健康中国行动以实现人民健康为目标且强调动员全社会落实预防措施，各社会成员和社会组织均需承担一定的义务。社会成员需落实思想责任，在健康行为、知识和技能方面提升自身的素养;各类型企业和组织需落实社会责任，在健康环境维护、健康知识普及、职业健康保护、健康医疗事业等工作中发挥企业优势。

（二）公法和私法对社会整体利益保障的不足

每一部门法都有其特有的利益目标，公法旨在维护公共利益的实现，私法则力求意思自治和平等自由基础上确保私人利益的实现。从公法角度看，其主要实利用公法规范惩戒国家机关及其工作人员的不法行为，来保障健康中国行动中出现的明显违反公权力行使界限的违法行为造成的国家利益损失。而从私法角度分析，主要是利用民事法律规范惩戒参与主体间违反合同义务、侵害他人人身和财产权益等具体主体间的私人权益。然而，对于既非纯国家利益也非纯私人利益的部分社会权益而言，例如设计诸多公民健康环境、职业健康保障等团体利益时，上述公法和私法对这些交叉部分的权益面临着保障不足的窘境。

对于社会权益而言，仍需要由社会法来进行调整和保障，而“社会法所调整的社会关系是其他法律所无法替代的”，其是由公法和私法融合性质的法律。[9]社会法以社会整体利益为本位，以追求社会安全、稳定以及可持续发展为目标，摒弃仅依靠私法主体的遵守和私法救济途径为实现依据，而依靠具有独立性特征的由公共机构作为权益实现的保障，[10]社会法是对私法调整社会关系引发的社会利益问题进行的矫正，以社会弱势群体为保障对象，以期社会整体利益得以有效实现。

三、以社会法健康权为核心审视健康中国行动

健康中国行动的“健康”词语的内涵大于法律语境中健康含义的界定，且不同部门法中关于健康权的权利边界、具体内容和救济途径也存在较大差异。社会法语境下的健康权在主体范围、权利内涵、权益保障和救济机制等方面较之于其他法域展现出独特的优势。

（一）部门法语境下健康权辨析

宪法、卫生法、民法和社会法语境中对健康权内涵都存在着各自的认识。

首先，部门法中关于健康权的共识。部门法中关于健康权内涵的共识源于人权法学的研究，在《经济、社会和文化权利国际公》（1966）第12条中指出“健康权是人人享有可达到的最高身体和心理的健康的权利”，之后再《第14号一般性意见》中第9段又指出“健康权是一种享受各种对于最高可能达到的健康标准所必须的设施、物品、服务和条件的权利”，也即人权法学者认识中的健康权在内涵具有可变性和包容性、在性质上具备公私发兼容性、在价值理念上强调作为人权核心内容的健康权需要国家课以保护义务且需依靠强制力保障其实现。[11]

其次，公法视角下的健康权。有研究指出健康权是“自然人的健康状态不受任何人侵害并向国家要求保护和改善的权利”，[12]在效果上，健康权入宪提升了公民的健康知识水平和对健康权的保障意识，加强了国家对公共卫生医疗服务和社会医疗保险工作的支持力度;在性质上，健康权从过去消极权利属性转为了当今积极权利的属性，体现了兼具收益權和自由权的双重特征，从过去只是在宪法层面确认公民享有该权利，到现在明确了国家应该通过积极行为来保障健康权实现，公民可以向公权力象征的国家主张实现健康权的各项保障条件;在具体内容上，健康权需经过宪法和行政法的确认后才能实现从应然权利走向实然权利的转换，福利国家理念的发展使得国家在健康层面的立法大量出现，针对国家对健康权负担者尊重、保护、实现和促进的义务，以及保障公民健康权能够得到最低层次水平的实现义务，这些因素促使国家将健康权等民生领域立法工作中心。

再次，私法语境下的健康权。私法视角的研究者认为健康权在概念上“指为保持身体机能为内容的权利，破坏身体机能即构成对健康权的侵害，包括对肉体和精神的侵害”。[13]在地位上，健康权属于人格权体系中的组成部分且处于民事权利最高的位置，丧失生命健康权也就失去了其它民事权利的实现，所以其应受到优先保障，也即民事主体享有完全的健康权则是实现人格独立与自由的前提;在内容上，以请求权体系为基础明确在身体和心理健康受到不法侵害者均得以在财产和精神方面得到赔偿等救济;在性质上，民事主体享有的健康权具有对世性、有限支配性、平等性，即任何不特定作主体都负有不得侵害权利人健康权的私法义务，权利人对健康权的支配受到公序良俗的制约不得超过一定限度，任何民事主体均可平等的享有健康权。

最后，社会法中的健康权。社会法学学者认为健康权指“人人享有可达到最高标准的，维持身体的生理机能正常运转以及心理良好状态的权利”，即健康权主体具有广泛性即包括了个人、群体和国家等，客体上具有扩充性表明了健康权随着社会变迁而逐步发展，同时，健康权是同属于公私法域的权利，都是为了落实人权法上关于健康权的具体手段。[14]

（二）社会法中健康权的具体构建

社会法内容体系包括调整劳动关系的劳动法、调整社会保障、社会福利关系的社会保障法以及特殊群体权益保障法等部门法。健康权应在这些具体部门中寻找落脚的依据，在具体部门法中以特定形式将健康权的内容表现出来，最终形成和丰富社会法基本权利之一健康权的实质内涵。

社会法对健康权在实体保障方面较为全面。表现为两点：一方面，在内容体系上十较为丰富，包括了涉及了社会成员健康权诸多具体方面;另一方面，在覆盖范围上力求实现了对社会成员全覆盖，既包括了普通劳动者和机关事业单位人员也包括了特殊社会成员，且通过多层次多元化的制度设计确保成员间健康权利的实现程度能都大体公平。

（三）社会法健康权和健康中国行动的协调融合

社会法健康权调整上呈现出广泛性的特征，体现为：内容上包括劳动法和社会保障法中关于影响公民健康的各项制度规范，也包括老年人、妇女和患病者等特殊群体的健康保障规范;体系上包括基本法律和行政法规、地方性法规，以及地方规章和政策文件等多层次的保障制度;以《劳动法》和《社会保险法》等实体法和《劳动争议调解仲裁法》《工伤保险条例》等程序法，共同构成了不断完善过程中的健康权益保障法律体系建设。

健康中国行动以及相关战略中没有对健康权的直接界定，但是通过对相关文件的整体解读和分析，仍可以总结出国家层面对健康权的基本性认识。概括来说，其采取了广义上的范畴，且其在内容上呈现出丰富性特征，在类型化基础上可以对其进行以下归类：针对劳动者的职业病防治和健康保护制度、针对特殊群体（妇女、老年人和儿童等）的妇幼保健和老年健康促进制度、针对身体和心理疾病患者的重大疾病防控制度、针对影响公民生活环境的环境与健康协调制度等。这些丰富的内容也不仅体现了健康中国战略中我国公民健康亟需诉求的四大核心理念-大健康、全周期、全人群和大环境，[15]也契合了战略中规定了共建共享、全民健康的主题。这就指明了我国健康中国行动中队健康权的研究和具体实践应从广义的角度展开，改变以往的“治病”为核心的健康模式转为当今以“健康维护”为中心的健康服务模式，从涉及健康维护的诸多因素出发，实现公民身体、心理和社会全面健康的完美状态。

社会法健康权和健康中国行动健康权在主体范围、内容体系和具体制度构建等方面存在诸多重合，相互之间可以实现有效的融合。将健康中国行动纳入社会法保障机制就显得尤为必要。

四、健康中国行动的社会法实施路径

健康中国行动得以有效落实的前提是对其广义健康权在立法、司法和执法活动中与之进行无缝衔接。

（一）完善立法中制度间的衔接工作

健康中国行动中健康权采取了广义上的范畴，在保障形式上采取分散立法模式，形成了诸多具体部门法律规范的保障形式（见下表），缺乏统一性的健康基本法来实现对健康权利的综合性保障。且现阶段各部门法的立法对于健康权多是采取了符合本部门法立法取向的狭义范畴，导致了健康权内在的综合保障需求和分割保障的具体实务间不协调的制度困境。

有效的改进措施是，将上述健康中国行动健康权纳入社会法保障体系范畴中，适用劳动法、社会保障法和特殊群体权益保障法在保障主体多样性、保障内容全面性等方面的优势，完善这些具体组成法规中对健康权保障不足的规定，实现对健康中国行动相关主体权益的全方位保障。

首先，完善《劳动法》和《社会保险法》等法律法规中关于公民个人健康权益保障制度，就当前而言，主要是在实质上落实已有规定确保劳动者最基本的劳动和社会保障领域中健康权益的以实现，且也许要注重人工智能技术应用于工作环境中给劳动者健康权所带来的新挑战。

其次，健全特殊群体健康权益保障立法工作，面临着保障不足的困境决定了需要加紧制定相关法律法规，形成以权益保障为住的立法模式，凸显健康权在权利群中的地位。

再次，针对健康中国行动中提出的涉及健康的其他因素，在当前以政策代替法律的前况下，可以进行相关调研活动来展开对立法进程的讨论，在控烟、疾病预防、健康健身等领域做到有法可依，减少以政策性文件和部门意见作为保障手段导致的效果较差的现状。

最后，在立法层次上，需要立足快速发展的社会健康条件及时出台中央层面的法律法规和地方层面的各项规章制度，针对健康中国行动中健康权的立法工作涉及面广且涉及的地区较多，这对关注度高、难度较大的可以主动安排地方立法先行“试水”从而为为国家立法提供经验，而针对涉及健康权保障全局性、根本性的制度安排则需要以国家层面立法来推动，[16]最终目标是出台《健康基本法》作为调整健康权相关法律关系的有效手段和实现国民健康治理顶层设计的法律举措。[17]

（二）司法和执法方面的完善

健康权立法出台尚不成熟的现状，充分发挥指导案例制度实现充分的司法保障是较为可行的选择。自2012年1月1日其最高法共发布了21批共112个指导案例以及诸多公报案例，笔者统计涉及健康权保障的案例共计5例（具体情况见表2），这些指导行案例在其它案件审理过程中被原被告提出参考使用，且多数也得到了支持，一定程度上实现了指导案例制度蕴含的“保障裁判的统一、规范法官自由裁量权、保障法律的准确适用”本质要求。[18]

就涉及健康权保障的指导案例制度而言，其具体完善方式是：一，增加指导案例数量扩大对其它案由的覆盖。现阶段关于健康权的指导性案例中仅涉及了民事案由中的“生命權、健康权、身体权纠纷”和“环境污染责任纠纷”等少数种类，而对于涉及环境健康权的消除危险、排除妨碍纠纷案由，涉及劳动者职业健康的劳动争议案由和社会保险案由，以及涉及公民医疗健康的医疗纠纷案由等尚未出台相应的指导案例，导致了裁判者在关于健康权的审判实务中裁量标准难以统一。二，完善应用指导案例制度的措施，裁判人员对指导性案例的应用方法与技术水平直接关系到该制度的实施效果，可以通过指导手册等措施细化各种关于健康权纠纷“类似案件”的判断标准，提升审判人员对类似案件案件类似处理的把握水平;也要规范各级审判机关在裁判文书中援引指导案例的具体适用形式，特别是加强对其中裁判要旨的规范表达和推理适用能力，[19]由于健康权保障过程中涉及的案件类型广泛，所以准确理解指导案例的裁判要旨，对于裁判人员准确把握案件类似标准和确定司法推理大前提十分重要。

（三）协调各参与主体在制度运行中的作用

社会法本质是对社会弱势群体的保障之法，强调国家政府、社会集体和公民个人等多元化主体责任的合力作用。社会法视野下的健康中国行动追求公共利益的实现，强调政府和社会等在落实相应义务的基础上来满足不特定多数弱势群体的权利。

健康中国行动中的落实需要多领域、多系统和多部门协力发挥作用。[20]在管理体制和运行机制上都要以“大健康”理念的实现为最高目标，具体来说：一是落实政府部门和社会主体的责任和合作机制，明确界定各政府部门的职责和事权，将健康中国行动部署到各部门的职能体系和政策中，制定社会主体的参与方式，建立政府和社会长期的合作共赢机制;二是建立协调制度，对于人社、民政、教育、医疗、医院和社会团体等单位都需在内部建立负责执行健康中国行动的协调机构，在国家层面加紧组建和出台文件规范行动中提出的“健康中国行动推进委员会”的各项权力，联络各部门在健康中国行动中对政策执行的协调配合，支持民间力量和社会企业对健康中国行动的项目配合和公益实现。

参考文献：

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[4] 郑尚元.社会法的定位和未来[J].中国法学，2003（5）：137-143.

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