黄青青 季凯文

[提 要]推动农民合作社高质量发展，是打赢脱贫攻坚战，补上全面小康“三农”短板的重要依托。近年来，江西重点从高位推进、横拓纵延、特色创新发力，推动农民合作社在体量规模、产业类型、合作方式上取得显著发展成效，但也面临基础支撑薄弱、政府过度干预、结构松散与无序运行的困局，应突出抓好培优补短、扶管并举、标本兼治，促进农民合作社发展动能转换，外部环境优化以及内部治理规范。

[关键词]农民合作社;高质量发展;脱贫攻坚战;全面小康

[作者简介]黄青青（1982—），男，江西省发展改革委价格成本调查监审局调查科科长，博士，研究方向为产业经济;（江西南昌 330046）季凯文（1984—），男，江西师范大学江西经济发展研究院副院长，副研究员，博士，研究方向为区域经济、产业经济。（江西南昌 330022）

农民合作社是在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。习近平总书记十分重视农民合作社发展，多次强调“要突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体发展，支持小农户和现代农业发展有机衔接”。由集体经济组织内生演化而来的农民合作社，通过组织化将分散的农户经营有机整合，推动现代农业产业、生产、经营“三大体系”重构;通过增强小农谈判能力和创造保障农民就业，真正让小农户共享产业链增值收益;通过吸纳更多贫困农户，使其获得脱贫致富的机会[1]。随着我国脱贫攻坚战逐步转入巩固脱贫成果和相对贫困治理阶段，产业扶贫、就业扶贫、增强脱贫内生动力等成为该阶段战略重点，这恰恰与农民合作社有助于农业发展、农民增收及产业扶贫的价值功能高度契合[2]。可见，推动农民合作社高质量发展，对于坚决打赢脱贫攻坚战，补上全面小康“三农”短板，具有重要的现实意义。

一、江西农民合作社发展的成效考察

作为中部地区农业大省之一，江西历来重视农民合作社的发展，主要在体量规模、产业类型及合作方式上取得显著成效，有力推动了现代农业经营体制改革创新，为全省富民乡村产业发展和农村产业扶贫增添了新引擎。

（一）高位推进，体量规模快速增长

近年来，江西先后出台了《关于加快农民专业合作社发展的若干意见》《关于加强农民专业合作社规范化建设的通知》等政策，并注重示范引领，印发了《关于开展农民专业合作社示范社建设行动实施意见》《农民专业合作社示范社、标兵社创建活动实施方案》和《农民专业合作社省级示范社评定方案》等文件。为使成熟的政策定型化、制度化，江西于2011年颁布了《江西省农民专业合作社条例》，以法规条例的明确性、稳定性和强制力，更加鲜明地强化对农民合作社的支持和引导，规范农民合作社的组织和行为，保护农民合作社及其成员的合法权益。2018年，江西又印发了《关于加快构建政策体系 积极培育新型农业经营主体的实施意见》，为进一步引导和规范农民合作社发展指明方向，提供保障。

以上法规政策的施行，推动全省农民合作社进入快速发展通道。数据显示，江西农民合作社数量从2007年底的1663家，增至2019年底的71094家，12年间累计增长近42倍，成员数达到118余万人。此外，农业农村部等公布的“2018年国家农民合作社示范社”名单中，江西共有92家入圍，占名单总量4.4%。周边省份中排名第三，仅低于湖南（134家）和湖北（98家），高于安徽（84家）、广东（67家）、浙江（57家）和福建（47家）。农民合作社体量规模的快速增长，势必在更大范围、更高层次上推动农业产业化发展和农村综合建设，带动更多农民增收致富，加速全省脱贫攻坚进程。

（二）横拓纵延，产业类型日趋多元

过去，江西多数农民合作社的主营业务集中于粮食油料、畜牧家禽等传统种养业领域。以入选原农业部“2012年全国农民专业合作社示范社”的22家江西合作社为例，除1家农机合作社外，其余21家均为种植业或养殖业类合作社，反映出当时江西农民合作社的产业覆盖面相对狭窄。

随着农业经济形势发展，江西不少地方采取“区域共建、产业统建”等方式，推动农民合作社横向朝区域性特色农产品拓展，纵向沿农业产业链延伸整合。产业类型不仅涵盖种养业、农业生产资料统购供应和农业相关技术信息服务，还涉及农产品仓储、运输、销售及加工等行业，呈现明显的外延式发展态势。在种养业类农民合作社中，各地更加注重内涵式、差异化发展模式，彰显区域特色优势。在江西92家“2018年国家农民合作社示范社”中，专业生产水果、水产、茶叶、油茶、中药材及其他特色农产品（苗木、食用菌、铁皮石斛等）的合作社分别为20家、6家、7家、6家、3家、8家，总占比超过一半。农民合作社产业类型的多元化发展，带动全省农业结构优化调整，大量特色水果村、茶叶茶油村、蔬菜村等专业村甚至专业乡镇不断涌现，形成了许多各具特色的农业产业带、产业群，推动富民乡村产业多元竞相发展，极大拓宽了农民脱贫增收渠道。

（三）特色创新，合作方式更加多样

实践中，各地围绕特色品种、特色优势、特色品牌，创新发展模式，完善利益链接机制，探索出多种典型的合作方式，形成了一批特色鲜明、可复制推广的合作社“江西样板”。

一是“统一标准”助推农业产业化经营。宜春市在全市油茶合作社中大力推广统一规划、整地、标准、苗木、种植及分户管理的“五统一分”经营模式。余江县富昌水稻种植专业合作社形成了“四统一”经验做法，即统一机械化生产管理、统一购买农资、统一运储加装销、统一信息技术服务。婺源县太白镇针对偏远山区农民山货土货销售难题，成立了“农家货郎担合作社”，将土特产统一包装和定价，区分等级集中销售。

二是“依托优势”践行一二三产业融合。安福县洲湖镇北山畲族村依托生态环境优势，创办了蜜蜂养殖专业合作社，在增加经济效益的同时，又发动当地农民扩种红花、油菜花和桂花树等蜜源作物，进一步强化了生态优势，打通了“绿水青山”与“金山银山”的双向转化通道。瑞金市华屋村依托红色资源优势，成立乡村旅游合作社，大力发展红色生态旅游，增加了当地村民收入，促进了红色资源和生态产品的价值实现。

三是“党建+合作社”打造产业扶贫品牌。为打赢脱贫攻坚战，一些基层党组织发挥在人心凝聚、资源整合方面的优势，领头主办扶贫类农民合作社，推动基层党建、脱贫攻坚与富民乡村产业齐头并进。泰和县上模乡创建“党建+黄栀子富民产业+合作社+贫困户”模式，鼓励贫困户以投资、投劳、投土地等方式加入黄栀子种植合作社。上栗县上栗镇党委政府探索“龙头企业+产业合作社+贫困户”产业扶贫模式，为每家贫困户争取3万元的贷款投入到镇农村产业扶贫合作社，每户年分红达1000元以上。

四是“抱团发展”探索“社企农”多主体联合。江西绿能农业发展有限公司旗下有机械服务、水稻种植及统防统治等6个农民合作社，在优质稻生产经营中形成了“基地+合作社+家庭农场+农户+加工”的“绿能模式”。奉新县由政府部门牵线搭桥，协调当地农机专业合作社与种粮大户结对合作，优化农机服务资源配置。上高县农旺水稻种植合作社，与国家级龙头企业金农米业集团紧密对接，其“圣牛”牌大米畅销国内外市场，实现了社企双赢。

五是“互联网+组织化”统筹抗“疫”与复工复产。新冠肺炎疫情期间，许多农民合作社利用互联网渠道或组织化优势，促进农产品产销对接和农业按期复工复产。江西天意种养农民专业合作社积极组织恢复生产，根据就业意愿提高工资待遇，对前来务工的贫困户做好稳岗帮扶，并组建“天意果园”微信群，推出鲜菜定点销售和配送上门服务。都昌县新宇农果业农民专业合作社严格落实防疫措施，加大农机购置投入，对接厂商保障农资供应，确保春耕备耕稳步推进。乐平市袁绿蔬菜合作社疫情期间主动向武汉市捐赠新鲜蔬菜20余吨，展現了江西农民合作社的社会担当。

二、江西农民合作社发展的困局分析

在取得显著发展成效的同时，江西农民合作社也面临发展动能、外部环境和内部治理三方面的现实困局，一定程度上抑制了其应有价值功能的实现。

（一）发展动能：基础支撑薄弱困局

一是人力资源约束明显。作为中部地区欠发达省份，叠加毗邻长三角、珠三角等城市群的区位特征，江西农村年轻人进城，农户老龄化程度不断加深，文化层次总体不高。许多农户不仅互助合作的意识不强，难以自发改进经营方式，而且缺乏专业技能，以从事一般种养殖为主，保持传统特征，科技含量低，生产方式落后，农产品同质化、低端化问题较普遍，经济效益不高，只能满足基本生活需求或略有盈余。全省农民合作社中，因缺乏长远发展眼光，经营管理不善，最终停止运营的不在少数。

二是“融资难”瓶颈较普遍。组建农民合作社，实行规模化经营，往往面临初期基础投资成本高、原材料采购季节性强、短期流动资金量大的局面，对融资的需求十分迫切。然而，绝大部分成员经济实力不强，内部融资能力有限，合作社固定资产少且缺乏可供抵押的其他资产，外部融资渠道不多，总体上缺乏稳定的“输血”“造血”机制，势必制约农民合作社的正常成长发育。

三是龙头不强问题突出。农民日报社评选的“2019农民合作社500强”名单中，江西入围的合作社仅11家，占比2.2%。周边省份中排名第四，低于湖北（58家）、安徽（33家）及福建（14家），高于浙江（8家）、湖南（7家）和广东（1家）。中部地区排名并列第三，低于湖北和安徽，与山西持平，高于河南（8家）和湖南。进入100强的仅上高县汇农种植业专业合作社（第19名）和余江县富昌水稻种植专业合作社（第99名）两家。入围的11家合作社，其主营业务多集中于基本农产品的生产和初级加工，涉及附加值较高的深加工和外溢性较强的生产性服务不多，容易制约合作社自身的盈利能力及其对周边农户尤其是贫困农户的辐射带动效应。

（二）外部环境：政府过度干预困局

一是“问题社”大量存在。由于客观上存在对创办农民合作社的迫切需求，加上政绩考核的指标压力，各地大力支持农民合作社发展，一定程度造成了增长数量“虚假繁荣”和功能质量“良莠不齐”。大量形形色色的“问题社”乘势生长，抢夺公共资源。有的合作社存在以争取财政扶持项目为基本目的的倾向，有的企业挂合作社的牌子以获取资金补贴和税收优惠，有的是为了多占经营性建设用地，有的成立以后并没有开展实质性的经营活动，久而形成了一批名不副实的“翻牌社”“空壳社”和“僵尸社”[3]。虽然目前江西已在开展“空壳社”专项清理，但全省农民合作社有数万家之多，现实情况复杂，工作推进难度不小。

二是“重公平轻效率”倾向明显。政府的深度介入，涉农部门的营利性服务、垄断性收费，破坏了农民合作社的独立性，增加了农户的经营成本。由于注入了过多公平性期望，当地政府会对农民合作社过度扶持，进而衍变为政策性“催生”“催熟”，导致合作社运转效率低下，难以真正成长为有竞争力的市场主体。特别是在脱贫攻坚战背景下，许多地方过于看重合作社的益贫性功能，即能否给贫困户成员带来盈余分红，却往往忽视合作社是否具有稳定的获益能力，没有认识到农民合作社的经济营利功能与社会服务功能之间存在互促关系。而且，过多无效或低效农民合作社的存在，还会增加公共服务成本和寻租风险，降低农民合作社的整体社会信誉。

（三）内部治理：结构松散与无序运行困局

一是自我定位不明确，组织结构松散化。调查中发现，部分农民合作社属于政府部门“催生产物”，成员对于合作社的定位并不清楚，还有一些合作社自身的发展目标只有理事长或少数几个成员能够说清，不少普通成员对于联合互助发展的认同感并不强，对合作社的内部运行机制、成员权利和义务不关心。这可能导致普通成员既不能有效维护自身利益，又缺乏密切合作与风险共担意识，容易形成“有利则合、无利则散”的局面。

二是产权结构不合理，组织异化风险大。一些地方过度引入城市工商资本或龙头企业领办、主导农民合作社，但又缺乏合理的制度安排和有效的制度监管，导致一些合作社的小农户实质上被资本雇佣，农产品加工和经营环节的盈余大部分被资本抽走，形成所谓的“大农吃小农”现象，不仅扭曲了农民合作社的互助性、益贫性初衷，还加剧了农业农村资源外流[4]。在一些农民合作社内部，理事长“一股独大”和少数成员控股现象屡见不鲜，进而导致合作社性质发生异化。比如，有些由种植大户领办的合作社表现为家庭经营特征，也有些由村集体领办的合作社表现为非营利特征，对广大成员的实际带动功能趋于弱化。

三是运营管理不规范，民主决策形式化。有的农民合作社管理缺乏民主，重大事项几乎都由领办方或理事长决策，合作社章程趋同或执行不规范，成员（代表）大会流于形式，多为生产经营情况的信息通报，合作社与普通成员没有真正结成“利益共享、风险共担”的共同体。还有的合作社财务管理不规范，盈余分配不科学、不公开，对成员的二次分配比例小，分红随意性大，甚至不进行二次分配，一定程度挫伤了农户入社建社积极性。

三、推动江西农民合作社高质量发展的策略思考

基于江西农民合作社的发展成效与现实困局，应突出抓好培优补短、扶管并举、标本兼治，推动江西农民合作社发展动能转换，外部环境优化以及内部治理规范，尽快转入高质量发展轨道。

（一）培优补短，转换合作社发展动能

一要推进人才兴社。破解当前制约农民合作社乃至现代农业农村发展的人才约束问题，应做好“外引”“内培”，双管齐下协调发力。实行更加积极开放、更有竞争力的人才政策，强化服务保障，营造优良的农村创业环境，吸引各类“三农”人才回流乡村，特别要支持本地外出务工人员，利用所学的领先技术和企业经营管理经验返乡入乡创业。加大对本地农民和经营管理人员的培育力度，加快职业技能培训平台共建共享，分级建立完善的培训体系，重点培育具备企业家素质的领办人和爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，提升农民合作社科技程度及经营管理水平。

二要创新融资方式。引导农民合作社进一步明晰主体产权框架，规范财务信息，增强综合实力，使其符合商业银行的信贷准入条件。针对农民合作社成立初期普遍缺乏有效担保抵押的问题，可支持发展政策性担保公司和各类商业性担保公司，对固定订单、厂房、大型机械设备、大棚等农业设施进行估价，提供评级报告，帮助其获得贷款支持。依托江西社会信用体系对农民合作社进行信用评级，也可支持农村信貸机构利用自身网点优势，建立农民合作社生产经营和金融信息数据库，为资金投放提供参考，并有效降低金融风险。

三要培植龙头优势。通过产业链延伸整合的方式，优先做大做强一批龙头型农民合作社或农业产业化联合体，使之成为脱贫攻坚和农业产业化发展的“排头兵”。一种路径，是从合作社“内部”外延实现纵向一体化。支持部分国家和省级示范社升级转型，重点发展绿色、生态和有机农业，运用现代科技或委托第三方平台进行农产品质量检测。积极延伸产业链条，发展农产品精深加工，制成半成品或成品，避免加工增值环节的利益流失。严格开展生产、加工、制作和包装等环节的规范化、标准化运作，实行产地认证，打造区域性特色知名品牌，掌控农业价值链高端环节。加强冷库和冷链物流建设，延长农产品储藏期限，扩大农产品市场范围和销售时间跨度，通过优质优价、跨区销售和错峰上市，增强盈利能力。另一路径，是从合作社“外部”整合实现纵向一体化。采取多主体联结的方式，支持同一产业链上各农民合作社、家庭农场及企业之间紧密合作，构建龙头型农业产业化联合体，开展跨区域全链条经营，实行价值增值收益共创共享，促进上下游多主体相互融合共生[5]。

（二）扶管并举，优化合作社外部环境

一要坚持分类精准扶持。充分尊重农民合作社成长的客观规律，进一步改革和完善现行的农民合作社扶持政策体系，改进政绩考核机制，扭转重数量轻质量的错误倾向，避免政策“催生”“催熟”农民合作社。注重微观治理和宏观引导相结合，根据不同类型农民合作社的特点，精准实施扶持政策。比如，对扶持清单中的农民合作社，要开展定期“体检”，及时调整优化扶持方式;对培育清单中的农民合作社，要在法规政策框架内重点加强融资支持;对直接参与精准扶贫的农民合作社，要在提高资金使用效益的前提下继续加大扶持力度。

二要强化“问题社”清理整治。切实把紧农民合作社准入关口，加强工商、税务部门间的协作，依法严格资质审查，将弄虚作假者拒之门外。加强经常性清理整治，切实查处农民合作社中的非法行为和“空壳社”“僵尸社”问题。眼下，应以全省开展的农民合作社“空壳社”专项清理和农民合作社质量提升整县试点工作为抓手，大力清理整治各种形式的“问题社”，及时注销清退，“去空留实”，清除水分杂质，降低公共服务成本和寻租风险，并加强总结，做好经验推广，努力提升农民合作社整体质量。

三要引入第三方审计监督。2019年，新余市高新区委托第三方机构对全区27家扶贫类农民合作社进行了资产评估，并逐步将这些合作社交由第三方机构专账管理，确保扶贫资金使用清晰化、明朗化。这是对农民合作社引入第三方审计监督的积极探索，也有国外成功经验可循。应当在总结实践经验基础上，由政府主导建立县市、乡镇两级第三方审计监督机构，对农民合作社的创办、运营和退出进行全方位的审计监督，并逐步建立和完善相关法规制度，为引入第三方审计监督行为提供制度保障。

（三）标本兼治，规范合作社内部治理

一要规范内部股权结构。遵循“农民共同控制和服务全体成员”的合作宗旨，坚持资本联合必须从属于劳动联合，以利益联结机制为核心，提高农民合作社经济效率[6]。通过成员入股或扩股，并积极进行组织创新和结构调整，吸引关键要素注入，促进产权结构由集中型向分散型转变[7]。实践中可鼓励普通成员对合作社出资，按成员的交易、经营规模入股，设置单户成员的持股份额上限，并注意防止过度嫁接金融资本、其他产业资本或商业资本，尽量降低股权集中度，从而强化农民合作社中广大成员主体地位的稳固性。

二要规范运营管理过程。严格落实依法治社要求，在全体成员充分讨论、民主表决的基础上，建立具体的内部规章制度，明确自主管理决策原则要求，并严格在法律法规和规章制度框架内开展运营管理，进行民主决策，不断提高经营管理的规范化水平。借鉴企业组织的运营模式，引入“职业经理人”制度，聘请懂生产、懂管理、懂运营的“职业经理人”来具体负责合作社的运营管理，开辟合作社规范运管新局面。

三要规范盈余分配制度。规范财务管理和财务信息公开制度，建立公平合理的剩余利润分配机制，保证多数成员在资金使用、利润分配等重大事项上的支配权。加强依法监管，落实《农民专业合作社法》中主要按交易额（量）比例返还可分配盈余的规定，限制资本的报酬率，通过外部约束的手段纠正利润分配过度向资本倾斜，确保农户与合作社真正实现利益联结。

[参考文献]

[1]朱鹏华，刘学侠.乡村振兴背景下的农民合作组织发展：现实价值与策略选择[J].改革，2019，（10）.

[2]张琦，孔梅.“十四五”时期我国的减贫目标及战略重点[J].改革，2019，（11）.

[3]张晓山.农民专业合作社规范化发展及其路径[J].北方牧业，2017，（23）.

[4]刘洁，祁春节，陈新华.制度结构对农民专业合作社绩效的影响——基于江西省72家农民专业合作社的实证分析[J].经济经纬，2016，（2）.

[5]李娟.农业产业化联合体促进江西乡村振兴对策思考[J].新余学院学报，2019，（3）.

[6]张晓山.有关中国农民专业合作社未来发展的几个问题[J].农村经营管理，2017，（10）.

[7]苑鹏.合作社参与精准扶贫的创新实践[J].中国农民合作社，2019，（1）.

[责任编辑：上官涛]