余悦森贝

编者按：0～3岁是婴幼儿生理和心理发育最迅速、最关键的时期，高质量的早期保育与教育对婴幼儿的发展有积极的影响。近年来，0～3岁保育与教育颇受关注。2019年5月9日我国颁布的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，再一次掀起了我国关于0～3岁保育与教育的研究热潮。本刊特组织“0～3岁保育与教育”专题，邀请学者与幼儿园教师就相关政策对0～3岁保育与教育的影响、0～3岁保育与教育工作者应具备的素养、幼儿园与托育机构应如何实施0～3岁保育与教育等问题发表自己的看法，以期为0～3岁保育与教育工作者提供参考。

随着我国“全面二孩”政策（2015年）的实行，公众对托育服务的需求与日俱增，相关配套政策的不足以及日益突出的托育供需矛盾引起了各方关注[1]。相关研究显示，我国托育服务的发展存在机构严重匮乏、公共托育服务缺失、布局空白甚多、行业缺乏规范和监管、主管部门不清晰、市场机制建立不完善等问题[2]。为此，个别地区开始探索解决这些问题的办法，最具代表性的则是上海2018年出台的“1+2” 文件（包括《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》《上海市3岁以下托儿托育机构设置标准》）。

2019年5月9日《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）。为我国3岁以下婴幼儿保育与教育服务（以下简称托育服务）领域的首个国家级指导意见，体现了国家对托育事业发展的高度重视。《意见》颁布后，各地区、各部门纷纷响应，相继出台符合地方实情的政策。截至2020年2月，共有安徽、浙江、四川等15个省（包括直辖市、自治区），南京、南昌、合肥等11个市、县陆续通过了包含但不限于《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》的托育政策文件。此外，中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）、人力资源和社会保障部等10个部门也相继出台了各自负责对接托育服务发展的政策文件。那么，这些政策对我国的托育服务及其未来发展有什么影響呢？本文将对这一问题进行探析。

托育政策对托育服务发展的影响

走在实践前面的托育政策为其发展提供了科学的方向引领，明确了提供服务的质量要求，为实施托育服务提供了政策支持和制度保障，这将有利于公共托育服务的健康发展。

1.理念先导：托育服务应坚持儿童优先

蒙台梭利在《发现儿童》中提出：要更加关注和保护孩子在胎儿时期和儿童时期的成长，给他们更多的关爱和帮助，因为这个时期对他们以后的健康以及对整个人类未来的发展都有着很重要的影响[3]。可要达成这一共识，单靠个人发声或个别团体的力量难成气候。若国家通过出台政策、制定法律等措施广而告之，则能在短时间内引起公众的关注和重视。

这一段时间密集出台的各级各类托育政策吸引了社会各界的注意。这些托育政策文本中提倡的理念有：坚持儿童优先的原则，遵循婴幼儿成长的特点和规律，保障婴幼儿的安全与健康，以游戏为主要活动形式，丰富婴幼儿的直接经验，坚持正面引导，注意个别差异，促进婴幼儿在身体发育、动作、语言、认知、情感与社会性等方面全面发展等。如此明确的托育服务理念省去了民间自发进行曲折摸索的时间。此外，这些政策既直接制定了机构育儿的规范和标准，又指定了通过上门宣传或网络授课等方式提升家庭科学育儿能力的负责部门，这将有助于全社会达成科学育儿的共识，形成合力为婴幼儿的健康发展提供良好环境。

2.质量先行：提升质量应与增加托育服务的供给同步

国家在鼓励增加3岁以下婴幼儿照护服务供给的同时，也重视托育服务的质量。主要体现在：对托育服务机构的建筑场地、基本设施、准入登记、入托编班、人员要求、卫生保健、生活护理、科学教养、监督管理、部门分工等方面做出了明确的规定。例如，国家卫健委组织制定的《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》（以下简称《规范》）中明确提出：在选址方面，托育机构应当有自有场地或租赁期不少于3年的租赁场地;在服务人员方面，乳儿班托育工作人员与婴幼儿的比例应当不低于 1∶3，托小班应不低于1∶5，托大班应不低于1∶7;在监管方面，市场监管部门负责营利性婴幼儿照护服务机构法人的注册登记，对各类婴幼儿照护服务机构的饮食、用药安全进行监管，对虐童行为零容忍，对有虐童行为的相关个人和直接管理人员实行终身禁入;等等[4]。国际经验表明，科学指标及标准的制定能够有效保障婴幼儿早期教育发展的质量[5]。因此，我国出台的相关政策严把3岁以下婴幼儿的托育服务质量关，切实把婴幼儿的身心健康发展放在首位是十分必要的。

3.有据可依：为托育服务提供政策支持和制度保障

《意见》中提到的托育服务方式主要有三种：一是“加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导”，二是“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度”，三是“规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”。每一种方式涉及的利益主体、责任主体都有所不同，具体工作的展开及人员的安排纷繁复杂，稍有疏漏，就可能出现“政策虽好，落实难”的情况。

好在《意见》出台后，各地区、各部门出台的配套政策燃起了托育服务工作者们的希望。如国家卫健委提出“全面落实产假”政策以支持《意见》中倡导的“以家庭养育为主”的托育模式。重庆市人民政府办公厅出台的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》中提出：鼓励各区县政府将社区居家婴幼儿照护服务内容列入政府购买服务指导性目录，实行项目化运作[6]。这一政策是对“发挥城乡社区公共服务设施的婴幼儿照护服务功能”的支持。中国银行保险监督管理委员会出台的《关于推动银行业保险业支持养老、家政、幼托等社区家庭服务业发展的试点方案》中提出：在已有的校园责任险、监护人责任险和少儿平安意外险的基础上，不断创新开发保险产品，为幼托行业提供更多的保险保证[7]。这一政策是对婴幼儿照护服务机构建设的金融支持。中华人民共和国财政部等六个部门出台的《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》中提出的“提供社区托育服务取得的收入，免征增值税”政策[8]是对托育服务发展的税收支持。国家发改委联合国家卫健委发布的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》中提出的“采用补助的方式，对于承担一定指导功能的示范性托育服务机构、社区托育服务设施，中央预算内投资按每个新增托位给予1万元的补助”政策[9]，则是对“优先发展普惠性婴幼儿照护服务机构”的财政支持。这些配套政策的出台和实行，让每一种托育服务形式都能找到依据和相关支持，为从业者更好地提供服务铺平了道路。

托育服务在政策引领下的未来走向

虽然已经出台了许多政策，但整体来看，我国托育服务政策和托育实践尚在探索和试行阶段。根据最近几年出台的各类政策，可以总结出以下三个特点：托育政策出台的时间趋向走在托育实践的前面;托育政策出台的主体由单一性趋向多元性和交叉性;托育政策的内容由纲领性、指导性趋向具体性、针对性。那么，现阶段的托育政策指出了托育服务的哪些发展方向呢？笔者在此做一个小结。

1.托育服务的形式：家庭为主，托育补充

从政策中我们可以看到，儿童监护抚养是父母的法定责任和义务，家庭对婴幼儿照护负主要责任。因此，发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学的养育指导[10]。这一点符合《儿童权利公约》中第18条提到的“父母对儿童成长负有首要责任，但各缔约国应向他们提供适当的协助，并应发展照顾儿童的机构、设施和服务”[11]。由此可以设想，未来在一个家庭中，一旦有新生儿诞生，有关部门（如国家卫健委）的负责人员就会及时了解家庭的育儿需求，通过上门指导、线上宣传或家长学校等方式提供科学育儿知识，以提升父母的养育能力。

另外，国家还提倡鼓励社会力量依法举办托育机构，为有需求的家庭提供婴幼儿托育服务。比如：推进托幼一体化，鼓励民办幼儿园开设托班;采取公办民营、民办公助等多种形式，引导企事业单位、园区和商务楼宇为职工提供托育服务[12];优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构;等等。这类托育机构可以提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的婴幼儿照护服务。值得一提的是，在安徽省卫健委出台的政策中，还支持举办临时托管看护试点，即结合小区资源，在街道、居委会或有条件的居民家中设立“临时托管看护点”，供小区内3岁以下婴幼儿家庭在遇到照料困难（照料人生病、有事外出等）时暂时托管照料婴幼儿[13]，堪称一项大胆的创新和尝试。

2.托育服务的内容：游戏为主，全面发展

托育服务的内容应包括：健康、安全和保育等。涉及这些方面的文件主要是国家卫建委出台的《规范》及四川省卫健委等11个部门印发的《四川省3岁以下婴幼儿托育机构指南（试行）》，两个文件中既关注婴幼儿的身体健康，又重视婴幼儿的心理发展，有很多值得托育服务工作者学习的内容。例如《规范》中提出：托育机构应当以游戏为主要活动形式。这告诉我们婴幼儿最主要的学习方式是游戏，而非识字、背诗等。该文件还提出：游戏活动应当重视婴幼儿的情感变化，这告诉我们不能把婴幼儿当成头脑空空、没有感情的“玩具”，再小的孩子也有思维能力和情绪表达能力。当孩子有情绪时，专业人员需要及时、正确地回应，因为孩子的情绪往往反映出孩子的需求、性格特点等。

目前尚没有全国统一或地方统一的婴幼儿托育课程颁布，因为婴幼儿阶段和3～6岁学前教育阶段一样具有特殊性，需要考虑的因素太多。类似于《3-6岁儿童学习与发展指南》或《幼儿园教育指导纲要（试行）》的文件以后应该也会出台，现阶段能够确定的是“游戏为主，全面发展”这个大纲领。

3.托育服务的工作支持：各部门各司其职，各主体各行其是

从出台托育政策的部级单位来看，负责促进3岁以下婴幼儿照护服务发展工作的有国家发改委、国家卫健委等16个部门，目前制定出相关政策的已有8个部门。教育部办公厅等7部门出台的《关于教育支持社会服务产业发展 提高紧缺人才培养培训质量的意见》中提出：“鼓勵职业培训，鼓励校企合作”“原则上每个省份至少有1所本科高校开设托育服务相关专业”等[14]，这一政策将托育人才的培养工作提上日程。再如人力资源社会保障部办公厅发布了育婴员、保育员等16个职业最新的职业标准，进一步规范托育人员的入职资格。托育人才与托育质量息息相关，这些政策的落实是我国托育服务质量的有力保障。值得期待的还有婴幼儿照护服务信息管理系统的研发应用，公共场所无障碍设施和母婴设施的建设和改造，与婴幼儿照护服务配套衔接的育儿假、产休假的探索试行，与婴幼儿照护相关的具有安全保障的产品的开发，科学育儿的研究工作的开展等。

由此可见，举国上下在倾力支持托育工作的规范化发展。本文只梳理了以《意见》为主的政策中具有共性或特色的地方，不同地区具体执行的政策会因地区差异而有所不同。即便如此，各个地方的托育政策和托育实践已在前行的路上，我国的托育服务正经历着从无序到有序的过程。

托育政策的不断涌现、不断更新、不断完善是我国托育服务发展的指路牌和定心剂。托育政策与托育实践相辅相成、互为补充，也将为切实做到“幼有所育”铺好道路。

【参考文献】

[1]洪秀敏，陶鑫萌.改革开放40年我国0～3岁早期教育服务的政策与实践[J].学前教育研究，2019，（2）：3-11.

[2]庞丽娟，王红蕾，冀东莹，等.有效构建我国0～3岁婴幼儿教保服务体系的政策思考[J].北京师范大学学报（社会科学版），2019，（6）：5-11.

[3]蒙台梭利.发现孩子[M].郭凤英，译.杭州：浙江教育出版社，2017：10-13.

[4]国家卫生健康委员会.国家卫生健康委关于印发托育机构设置标准（试行）和托育机构管理规范（试行）的通知[EB/OL].（2019-10-08）[2020-03-04].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/16/content_5440463.htm.

[5]华怡佼. 我国“二孩政策”下0-3岁儿童公共托育服务供给体系研究[D].上海：上海师范大学，2018.

[6]重庆市人民政府办公厅.关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见[EB/OL].（2019-05-09）[2020-02-24].http：//www.cq.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/lzyj/xzgfxwj/szfbgt_38656/202001/t20200115_4754421.html.

[7]中國银保监会办公厅.中国银保监会关于推动银行业保险业支持养老、家政、幼托等社区家庭服务业发展的试点方案[EB/OL].（2019-08-07）[2020-02-27].https：//www.jiemodui.com/N/109323.html.

[8]国家财政部.关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告[EB/OL].（2019-06-28）[2020-02-27].http：//szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201907/t20190704_3291180.html.

[9]国家发展和改革委员会，国家卫生健康委员会.两部门关于印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》的通知[EB/OL].（2019-10-09）[2020-02-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/24/content_5444458.htm.

[10]国务院办公厅.国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见[EB/OL].（2019-05-09）[2020-02-24].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/09/content_5389983.htm.

[11]UNICEF. Convention on the Rights of the Child[EB/OL].（2019-04-16）[2020-03-03].https：//www.unicef.org/child-rights-convention/convention-text.

[12]上海市人民政府.关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见[EB/OL].（2019-04-28）[2020-02-24].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw55674.html.

[13]淮北市卫生健康委员会.我市在全国托育服务工作现场推进会上作经验交流发言[EB/OL].（2019-12-23）[2020-02-27].http：//wjw.huaibei.gov.cn/xxfb/gzdt/55926991.html.

[14]教育部等七部门.教育部办公厅等七部门关于教育支持社会服务产业发展 提高紧缺人才培养培训质量的意见[EB/OL].（2019-09-12）[2020-02-26].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201909/t20190930_401846.html.