邵祥东 刘佳宁

[摘  要]区块链彩票市场竞争已上升为国家之间的综合竞争。如何认识和对待区块链彩票发展是一个重大的理论与实践问题。区块链彩票项目落地面临理论假设缺陷、法规不健全和产业竞争力弱等主要障碍，彩票企业和区块链技术公司前摄行为积极，但数据上链面临囚徒困境，我国在区块链彩票国际规则、行业标准制定及技术服务等方面仍未成为主导者。政府彩票管理机构应强化前摄行为意识，改变前摄抑制做法，开展监管沙盒2.0试点，构建多中心联盟许可链，扶持彩票企业开拓国际市场，健全法律法规，打击入境筹集彩票公益金违法行为。

[关键词]区块链;区块链彩票;前摄行为;国家治理;联盟链

[中图分类号]F719.5  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）12-0074-07

一、引言

目前，区块链彩票尚无明确的理论概念。本文尝试做出如下定义：区块链彩票是基于区块链功能、智能合约与法定电子货币、法定数字货币发行销售的彩票。国内外学术界最初提出并研究区块链彩票的动因旨在利用区块链具有的去中心化、数据不可篡改、信任机制等技术优势解决彩票在发行销售尤其是开奖过程中存在的中心化、数据可篡改、不可信任等弊端。学术界研究区块链彩票基础理论与法规政策的时间起点是2015年，主要研究内容是区块链技术与彩票发行销售安全系统框架设计、加密货币和商业化盈利模式，而区块链彩票的国家治理和彩票公益金社会责任等内容未被深入讨论。

2017—2019年，区块链彩票基础研究和实践发展呈现出前所未有的热度。“一带一路”沿线部分国家以及美洲、非洲等一些國家的彩票企业和区块链技术公司积极开展战略合作。2018年4月，非洲国家乌干达与新加坡的Winchain开源技术基金会合作发行了全球首张纸质版区块链彩票。2019年3月，我国深圳市福利彩票发行中心研发出全国首张纸质版区块链彩票样票。2019年5月7日，俄罗斯葛根（Gexan）项目团队在叶卡捷琳堡加密货币交易所上市了智能合约支持的区块链彩票。当这些区块链彩票项目落地时，学术界对区块链彩票的实际应用和发展前景却褒贬不一。很多学者研究指出，区块链彩票无法对彩票业产生颠覆性冲击，它是商业噱头，在很长时期内无法实现盈利，主要原因是区块链技术仍不成熟、商业化运营成本高、法规政策禁售。[1]

习近平总书记在中央政治局第十八次集体学习时强调，我国要把区块链作为核心技术自主创新重要突破口，加快推动区块链技术和产业创新发展[2]。此后至今，区块链如何与彩票融合再度成为我国彩票基础理论与法规政策研究的焦点议题。然而，学术界对区块链彩票的本质特征、战略价值及盈利模式等议题仍然存在很大分歧。有些学者指出，区块链彩票是彩票企业和区块链技术公司为追求商业利润而炒作的新兴科技概念[3]199;有些学者认为，区块链彩票是建立彩票业可信任机制的时代机遇[1];有些科研团队强调，区块链彩票是社会价值重构的历史必然[4]21;还有些学者主张，区块链彩票是通证经济的要素之一[5]。

将区块链提升为国家战略，既是从技术层面和商业发展等角度作出的考量，又是从国家管理、社会治理和民族振兴方面作出的重大抉择。目前，我国区块链彩票发展中存在蹭热度、炒作概念、加密货币诈骗、盲目上链、技术理想主义和境外组织跨境筹集公益金等问题，误导了产业资本和金融资本的投资方向，制约了数据这一关键生产要素的社会价值重构与生产关系有序变革，阻碍了区块链彩票市场健康发展。因此，从国家治理角度研究区块链彩票的发展方向和战略定位具有重要现实意义。

二、我国区块链彩票发展面临的问题

（一）全球竞争激烈

1.各国企业快速抢占全球区块链彩票市场。2018—2019年是全球区块链彩票市场蓬勃发展期，竞争比较激烈。其一，区块链技术公司积极嵌入区块链彩票业。2018年，英国的埃克斯时代有限公司（X ERA Ltd）和委内瑞拉埃普卢斯硬币有限公司（EPLUSCOIN Ltd）联合研发出全球首家获得专利技术的BCLG区块链彩票平台，加拿大币链和资本科技公司（Coinchain Capita）使用自己开发的区块链技术和智能合约彩票平台Everball抢占了巴西足球彩票市场，俄罗斯火乐透（Fire Lotto）区块链科技公司在塞浦路斯推出了全球首个使用比特币投注的区块链彩票。[6]在英国曼岛注册的广达公司（Quanta）入股尼日利亚国际彩票和游戏有限公司（ILGL），并开发全球首家合规区块链彩票平台（Quanta Lottery），开展彩票销售和兑奖等业务。俄罗斯葛根（Gexan）项目团队在叶卡捷琳堡加密货币交易所上市了智能合约支持的区块链彩票。其二，政府彩票管理机构和区块链技术公司合作研发区块链彩票。两个典型落地项目分别是乌干达坎帕拉和我国深圳市的纸质版区块链彩票项目。

2.境外彩票企业和博彩公司跨境筹集彩票公益金。2018年在马耳他注册的全球通证博彩有限公司（GTB）（英国团队）在线销售全球首款分红竞猜型区块链彩票，通过打造竞猜游戏生态社区跨境筹集彩票公益金。2019年发起于欧洲的博弈魔盒（Parabox）区块链彩票项目团队依托野生动物保护公益项目，开展区块链彩票框架设计、投注人合约、彩票号码随机生成、购彩资金和奖金智能跟踪、彩票公益金使用智能跟踪等业务。该项目跨国筹集彩票公益金，每年提取区块链彩票销售额5%到10%，捐助给世界动物保护组织。[7]有些彩票企业和博彩公司已经进入我国区块链彩票市场，跨境在我国彩票市场筹集或掠夺资金。

3.全球化市场竞争对我国彩票市场冲击较大。区块链彩票市场竞争是跨国境的全球化市场竞争。北美洲的加拿大抢占南美洲的巴西足球彩票市场，亚洲的新加坡抢占非洲的乌干达区块链彩票市场并进入美国市场，俄罗斯的区块链技术公司进军瑞典和塞浦路斯的区块链彩票市场，中国的彩票企业抢占柬埔寨区块链彩票市场，欧洲的Parabox区块链彩票项目进入中国和意大利的彩票市场。全球区块链彩票市场已跨越国与国之间的界限，形成“我国有你，他国有我”的竞争格局。需要警惕的是，诸如Parabox和GTB区块链彩票项目虽然给跨国彩票企业和区块链技术公司分享所在国的彩票公益金提供了经验借鉴，但也给我国如何依法规范治理国外企业跨境在我国筹集彩票公益金行为提出了严峻挑战。跨境筹资已上升为国家之间的防范与竞争，它远比跨国彩票企业和区块链技术公司在区块链彩票框架设计、智能合约研发、平台构建、服务咨询等方面的商业化竞争更加可怕。

（二）产业实力弱小

1.我国企业开拓区块链彩票市场进度迟缓，尚未形成全球领先竞争优势。尽管500万彩票、鸿博股份和天音控股等国内彩票领军企业在2015—2019年间积极探索区块链彩票联盟链、战略框架、区块链彩票防伪和溯源等业务，但这些彩票企业规模小、实力弱，使用先进区块链技术、平台和规则抢占全球区块链彩票市场的进度有些缓慢。我国虽然在区块链彩票游戏开发和技术解决方案设计等方面处于全球领先地位，但仍然没有成为全球区块链彩票行业标准和国际规则制定的主导者。2019年4月12日，全球首张区块链彩票在非洲乌干达首都坎帕拉发行，彩票由乌干达移动乐透彩票有限公司（Mobile Lotto）和新加坡温链（Winchain）开源技术基金会合作设计。相比而言，我国最早探索区块链彩票的深圳市至今仍未发行区块链彩票。

2.我国区块链彩票市场秩序混乱。由于区块链彩票的现实应用场景和商业盈利前景暂不明朗，加之我国区块链彩票法律法规不健全，有些彩票企业和区块链技术公司未辨析清楚公有链、私有链、联盟链和许可链等各种链种之间的区别，含混地使用区块链概念进行商业化炒作，盲目上链。2018年之前热炒公有链，宣扬彩票投注人进入了智能合约保障的自由购彩和自由民权的价值互联网时代。2019年我国区块链行业大洗牌，联盟链和许可链等链种取代了公有链的主流地位。根据国家网信办发布的数据显示，2019年全国联盟链有116个，公有链只有25个[8]。2020年以来，国内市场再次出现链改风潮，对联盟链和公有链哪一个更适合我国区块链彩票行业，仍处于争议和探索中。

（三）政府彩票管理机构探索区块鏈彩票的进度缓慢

我国在2019年探索区块链智能合约技术赋能电子开奖的手段和模式。本次探索有两点受到质疑：其一，选择的彩票仅限于高频快开彩票，未将发行额最大、社会关注度最高的乐透型彩票（主要是双色球和大乐透）和竞猜型彩票纳入试点范围。其二，探索仅限于开奖环节，不包括兑奖和彩票数据存储等全流程各环节。2017年国家特许深圳市福利彩票管理机构探索即开型区块链彩票。虽然深圳市在2019年3月份研发出全国首张区块链彩票样票，但至今仍未发行即开型区块链彩票。而且，深圳市研发的即开型区块链彩票属于区块链彩票的初级型制。这种型制的彩票不是无纸化区块链彩票，投注人仍需使用人民币购买纸质版即开型区块链彩票。

政府彩票管理机构国际化竞争意识和趋势研判能力不足。区块链彩票市场竞争已上升为国家之间的防范与竞争，来自欧洲的Parabox和GTB区块链彩票项目已经跨境在我国吸纳彩票公益金。政府彩票管理机构尚未在技术防范、立法建设、产业反制等方面采取综合性、强有力的应对措施。

（四）区块链彩票立法滞后

在许可条款方面，发行销售区块链彩票是国家特许行为。这与全球范围内企业经营的博彩业务性质不同，也与诸如Parabox民间公益型区块链彩票项目和GTB社群文化型区块链彩票项目等计划在全球范围内发行区块链彩票筹集公益金的性质不同。区块链彩票无法通过去中心化、智能合约技术、分布式账本等优势颠覆目前的国家特许发行销售彩票体制。《彩票管理条例》等彩票法规均未设定调节互联网彩票和区块链彩票的条款。此外，我国民法也未对互联网彩票和区块链彩票争议诉讼的电子化证据有效性认定等作出明确规定。

在支付方式方面，目前投注人可以使用现金或法定电子货币方式（如微信支付）购买彩票。《彩票管理条例》等彩票法规尚无使用法定数字货币或非法定数字货币购买彩票的规定。即便未来区块链彩票合法发行，投注人使用的支付货币也应是基于人民币的法定数字货币。

（五）理论基础薄弱

一些研究存在技术理想主义色彩，错误解读区块链基本概念、本质特征和应用价值，基于一些理论假设夸大了区块链对彩票业发展的推进作用，忽视了技术因素之外的社会因素和利益关系。这些构成我国区块链彩票进一步发展的理论障碍。

1.去中心化理论假设。技术理想主义认为，去中心化是区块链最本质的特征[9]，但却未对去中心化的内涵做出具有说服力的论证。研究者围绕去中心化提出了权益去中心化、记账去中心化、交易去中心化、监管去中心化等多个概念。哪个或哪几个适用于区块链彩票呢？去中心化是否应为去中间化或去中介化？“中心”是节点自由选择决定的还是由制度决定的？节点之间形成的关系是线性还是非线性因果关系？这些理论问题均未有共识性和明晰化的解释。

2017年全球区块链权威专家以太坊创始人维塔利克·巴特林指出，去中心化包含架构去中心化、治理去中心化和逻辑去中心化三个技术维度。架构去中心化是指无基础设施中心点故障，强调容错机制;治理去中心化是指去中心化系统的抗攻击性，强调成本低和控制主体数量;逻辑去中心化是防止去中心化系统的参与者因利益关联而相互勾结，强调普遍共识机制。去中心化和中心化互相独立[10]。国内主流技术理想主义学者的解释和维塔利克·巴特林的观点不同，主要基于公有链理论解释去中心化。

按照去中心化理论假设，国家应取消彩票投注站，甚至取消省、市两级政府彩票管理机构，由国家彩票管理机构独家控制区块链彩票，投注人直接从国家彩票管理机构投注彩票，如此改革反而强化了中心化。我们暂不讨论“中心化”是不是我国彩票业的弊端以及所谓的弊端是否具有事实依据和法律根据。彩票发行是国家行为，和企业经营博彩业务的市场化行为不同。区块链理论倡导的信任不应取决于投注人和投注站等节点数量多少，而应取决于节点和链的权威性，政府彩票管理机构正具有法定权威性。我国彩票业无法去中心化。

2.智能合约信任安全理论假设。技术理想主义认为，智能合约技术是区块链最核心的技术，保护的信息无法被篡改。然而，智能合约理论存在不足之处。其一，预言机服务和去中心化相悖。预言机服务是将现实中的信息传递给智能合约系统的中介，需可信任的第三方为合约提供信息，这与去中心化观点相悖。而且，如果区块链延迟更新信息或交易人私钥丢失，则分布式账本会出现失误[11]。其二，智能合约对违约行为不具有选择性执行功能。技术性的违规行为并非都是故意的或者存在主观动机。智能合约只能机械地处罚犯错的一方，交易双方无法通过互动协商解决问题。其三，区块链对智能合约没有监管权，智能合约是否可以作为诉讼证据尚需法院认定。如果涉及到抵押物还需考虑机会成本。其四，智能合约的验证监控与去中心化矛盾。智能合约设有严格的验证门槛，每个智能合约都需网络中全部验证方集体参与验证，反而导致中心化。

三、我国区块链彩票健康发展的对策

（一）开展监管沙盒2.0试点，规范市场秩序，培育具有国际竞争力的企业

将侧重技术监管的产业沙盒与侧重法规监管的监管沙盒1.0合并升级为重视技术、法规的监管沙盒2.0。中华人民共和国财政部、中华人民共和国民政部和国家体育总局可将具有互联网彩票试点资质的中体产业集团股份有限公司和500彩票网作为监管沙盒2.0试点单位，用新技术监管新技术，在监管沙盒2.0基础上研究制定能够引领全球区块链彩票市场发展的行业标准。将基础较好的鸿博股份等少数彩票企业纳入监管沙盒1.0试点范围。国家制定相应的引导措施，监管试点企业运行全过程，观察其对相关行业的影响程度。

规范区块链彩票市场。严格审查区块链彩票项目，扶持应用价值明朗的项目，处罚恶意炒作的项目，严厉打击假借区块链彩票非法集资的违法犯罪行为。严禁境外各类组织假借公益之名在我国发行区块链彩票筹集公益金。

扶持区块链彩票企业开拓国际彩票市场。借助我国区块链技术优势，将其转化为提升彩票企业国际竞争力的优势。联手彩票企业和彩票传媒在区块链彩票国际规则、行业标准和服务咨询等领域发挥积极作用。

（二）构建“联盟许可链+私有链+公有链”为框架的区块链彩票治理体系

联盟许可链分为监管联盟许可链和发行销售联盟许可链。监管联盟许可链针对国家治理和彩票公益金分配使用，主要由财政、民政、体育、公安、网信办、审计、彩票公益金使用单位及有关部门组成。发行销售联盟许可链针对区块链彩票发行销售，主要由民政部门和体育行政部门分别组建，包括各自体系内的国家彩票发行中心、省市两级彩票发行中心、公证处、投注站、代销点、指定彩票传媒、特定彩票企业、技术服务公司及其他相关组织。私有链针对彩票系统管理工作，主要由各级彩票发行销售中心自己组建，由中心内设部门组成。公有链针对参与区块链彩票社群文化建设的彩票投注人、彩票企业、彩票研究机构、社会组织、彩票传媒、彩票俱乐部和其他相关组织与个人，覆盖投注、开奖、中奖、兑奖等环节，参与人拥有至少包括以上四个环节的投注权、知情权、信息发布权、信息交易权、数据修改权、信息发布权和查询权等法定权利。监管联盟许可链和私有链都应封闭运行，不吸纳彩票企业、社会组织和自然人。发行销售联盟许可链适用于彩票发行销售，不吸纳监管联盟许可链中各个部门和公有链覆盖主体。公有链面向社会所有自然人和组织开放。

（三）开展理论研究和宣讲，建立区块链彩票专业人才长期培训机制

国家彩票机构应与企业和科研院所合作，修正区块链技术缺陷和区块链彩票理论前提假设错误。提高跨链技术、跨片技术及异构多链技术的成熟度。研究设计多中心公有链彩票市场综合治理框架体系和彩票行业数据上链后的技术、法规等保护措施。探索《彩票管理条例》《彩票管理条例实施细则》以及互联网彩票、电话销售彩票相关制度。研究区块链彩票国际规则和行业标准，提高主导权和话语权，使中国企业从跟随者和旁观者变成引领者和控制者。

国家彩票机构应梳理典型案例，组建专业培训团队，面向省、市两级彩票机构工作人员、投注站业主，甚至部分投注人开展宣讲。建立专业人才长期培训机制，重点培训区块链技术、区块链彩票联盟链与法规建设、国内外区块链彩票市场发展情况，以及国家构建新兴技术快速变革趋势下的区块链彩票行业治理措施。通过各种培训转变各级彩票机构工作人员和投注站业主的观念，逐渐改变其不愿意让彩票行业数据上链后的意识，进而提高区块链彩票行业治理能力。

（四）健全区块链赋能彩票公益金使用和审计追踪制度，建立彩票公益金项目异常情况网络直报系统

在彩票公益金资助项目审批管理、彩票公益金分配使用管理、彩票公益金审计、信息公示等方面使用智能合約技术跟踪全流程。用“信任机器”监管滥用、挪用彩票公益金等违法违规行为，建立高度信任的彩票行业社会信用机制。

财政部门使用跨链技术和分片技术构建国家级与地方各级财政联盟许可链，将彩票公益金资助项目管理和公益金拨付等等全流程业务信息和行为纳入联盟许可链，确保彩票公益金流程和使用行为可溯源。

将审计部门纳入财政联盟许可链，对彩票公益金数据、正在建设的资助项目开展全方位、实时、动态及整合性审计，监督总账和账目流水。研究建设基于联盟许可链的第三方机构负责运行的彩票公益金资助项目交叉审计监督协作平台，确保彩票公益金使用可追溯、过错可追责。研究基于安全合约而非智能合约的联盟许可链。

探索建立基于联盟许可链的全国彩票公益金项目网络直报系统，研究将目前的区县级到国家级串行审核逐级上报系统改革为常规上报系统和重大事项直报系统。

（五）制定区块链彩票政策，健全区块链彩票法规

财政部、民政部和国家体育总局应尽快研究制定区块链彩票政策，以规范炒作区块链彩票的市场行为。与公安部门、工信部、中国人民银行、网信办、金融机构等部门共同完善或制定政策法规，打击境外博彩公司假借区块链彩票在我国境内吸纳资金的违法违规行为，严防境外彩票公司假借公益之名在我国境内发行区块链彩票，筹集彩票公益金。

财政部、民政部和国家体育总局适时建议国务院探索修改《彩票管理条例》及互联网彩票、电话销售彩票相关制度。在《彩票管理条例》第二章“彩票发行和销售管理”增设区块链彩票概念、发行销售条款;在第三章“彩票开奖和兑奖管理”增设区块链技术赋能中奖资金兑付和弃奖资金追溯条款;在第四章“彩票资金管理”增设区块链技术赋能彩票公益金使用的条款。构建基于社会责任的区块链彩票全流程法规体系。

四、结语

区块链彩票市场竞争已经上升为国家之间的竞争。政府彩票管理机构前摄行为虽然较为积极，但是，在如何抓住来之不易的良好政策环境和时代机遇，进而全面规范治理区块链彩票市场方面，仍缺乏足够经验和有效对策，这一点在监管沙盒机制、监管科技建设、去中心化技术+中心化管理模式和构建区块链彩票国家治理框架体系等方面表现得较为明显。政府彩票管理机构需要抉择的是，区块链彩票应该如何更好地发展，而不是应不应该发展。

“联盟许可链+私有链+公有链”三位一体的区块链彩票市场治理模式将会是我国未来较长一段时期内的最优制度选择。国家应严厉打击境外彩票企业和区块链技术公司借助区块链彩票跨境在我国筹集彩票公益金的违法违规行为，从国家管理、社会治理和智能经济发展等方面综合考量区块链彩票产生的影响。如果政府彩票管理机构担心区块链技术不成熟而导致彩票销售存在不确定性风险，可先行探索扶持民间纸质版彩票收藏公有链发展。财政部、民政部和国家体育总局可适时建议国务院修改《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》，增加区块链彩票条款，建立健全原生性通证资产和生产性资产的确权制度与兑换制度，切实保护区块链彩票制度资产和公共信任资本。

我国区块链技术实力雄厚，但政府彩票管理机构尚未协助彩票企业和区块链技术企业将这些优势转化为国际竞争优势，也未能帮助彩票企业将彩票很好地嵌入到区块链平台中，在带领彩票企业和区块链技术企业参与国际规则与行业标准制定、服务平台建设和支付方式研发等方面发挥的作用有限，导致我国服务全球彩票市场的能力弱。

政府彩票管理机构应组织社会力量研究区块链彩票的应用场景、智能合约技术漏洞、理论假设缺陷，厘清去中心化、弱中心化和多中心化等概念的内涵及现实价值。探索智能合约在投注、开奖、中奖、兑奖、彩票公益金分配使用各环节发挥的防篡改、防伪、永久溯源、智能追踪、确权、身份验证等不可替代的作用。

彩票企业和区块链技术企业追逐经济利润的做法也促进了智能合约公益社会建设进程。政府和社会各界应对这些勇于大胆创新且没有违法经营的企业给予包容、理解和支持。政府彩票管理机构应规范企业夸大区块链技术现实价值和应用前景的宣传行为，明确区块链的不可篡改特性是篡改成本过高的经济博弈，并非技术绝对安全。

区块链是智能空间的底层基础设施和平台工具，区块链彩票只有嵌入其中才能发挥作用。彩票与区块链、支撑区块链的技术等前沿科技的嵌入结合是一种历史必然趋势。此前，互联网彩票未能合法化发行的一个主要技术原因是，互联网与彩票的嵌入结合未能达到最佳契合度，互联网不能高质量解决彩票开奖与兑奖过程中不透明、不信任及投注人、中奖资金、彩票公益金无法智能追踪等问题，而区块链及支撑区块链的技术能很好地解决上述问题，不过这将是一个长期的过程。区块链彩票能否真正落地，关键要看国家决心、政策规定和现实需要。

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责任编辑  魏亚男