民主政治的理念及实体性建构

2020-04-25阎孟伟

党政干部学刊 2020年12期

阎孟伟

[摘要]从政治制度的角度看，民主政治的基本问题就是民主政治的基本理念与民主政治的实体性建构问题。洛克和卢梭的契约论确立了人民主权的思想，这是民主政治的合法性根据。从历史上看，民主政治的发展经历了从古希腊雅典为代表的公民大会式直接民主到近代以来以代议制民主为特征的间接民主。代议制民主的建立使民主政治可以在人口众多居住分散的国家中成为普遍的政治实践，但在资本主义制度下，代议制民主本身亦有自反性，并在发展中日益暴露其民主的不彻底性。20世纪80年代以后，协商民主理论就是为克服代议制民主的局限性而发展起来的。协商民主理论谋求一种民众能够直接参与公共对话协商制度，从而能够把直接民主与间接民主结合起来，完善现代社会民主政治的实体性建构。

[关键词]民主;直接民主;代议制民主;协商民主

[中图分类号]B035 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2020）12-0020-12

在现代社会的发展中，民主政治的建构既是一个高度复杂的政治问题，也是一个高度复杂的社会问题。因为，民主政治本身并不仅仅在于国家制度体系如何体现民主的基本政治理念，而且在于它是否具有广泛的社会基础，也就是说，它是否以及如何使人民群众作为国家公民能够自由平等地参与到国家事务管理和公共决策过程中来。民主政治不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。现代资本主义民主政治的发展所遭遇的最大瓶颈就是严重缺乏公民的参与实践，而这个问题又是以私有制为基础的资本主义社会制度不能从根本上解决的。社会主义的基本制度是以公有制为基础的，从理论原则上看，社会主义民主政治的建构应当能够突破这个瓶颈。在中国共产党的领导下，我国的社会主义民主政治建设，不仅使社会主义民主政治的制度程序日益完善，而且大力推进了协商民主的广泛多层制度化发展，深化和扩大了广大人民群众的民主参与实践。当然，要完整地理解协商民主在整个民主政治发展中的重要意义，就有必要首先在理论上分析“民主”的实质内涵以及民主政治所包含的基本问题。

一、民主政治的基本问题

“民主”这个概念源于古希腊城邦政治中衍生出来的“demokratia”一词，该词由“demos”和“kratos”两个词根组成，前者是指“人民”，当然，在古希腊政治话语中主要是指在城邦中享有公民权的公民，后者是指“权力”或基于公共权力或公共权威的“统治”或“管理”，二者组合起来就构成了“民主”的基本含义，即“人民的权力”或“人民的统治”，或用我们更为熟悉的话说就是“人民当家作主”。从民主概念的基本含义中，我们不难看出，民主政治本身必然包含着相互关联的两个方面：一方面是确认国家权力的人民性实质，亦即国家一切权力属于人民，而非属于某一个人（如君主制）或某一些人或某一個特殊阶级（如贵族制、寡头制）。在民主政治中，人民群众平等地享有管理国家事务和社会事务的基本政治权利，这是民主政治的广泛性、平等性和正当性的要求，也是民主政治之为民主政治的合法性依据。另一方面是民主政治的实现方式，亦即民主政治的实体性建构。恩格斯指出：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”[1]116，这种公共权力必然是掌握在“第三种力量”手中，即由官吏组成的公共机构或国家手中。从这个意义上说，民主政治和其他任何政治形态一样，必须以一定的公共权力机构或国家机构为自身的实体性存在，而且只有依靠这样的政治实体，民主政治才具有公共权威性和强制力，才能有效地发挥管理国家和社会事务的功能。这是民主政治的实体性、功能性和有效性的要求。

民主政治的这两个方面意味着民主政治的发展必然要谋求民主的人民性实质与民主的实体性建构的有机统一，也就是要求民主政治的人民性实质能够忠实地体现在民主政治的实体性建构中，使人民的统治或人民当家作主能够现实化为真正具有公共权威性和政治强制力的政治实体。如果只关注民主政治的人民性实质而忽视民主政治的实体性建构，忽视民主政治的组织形式和具体的运作机制，就必然会使民主政治失去应有的政治效能，甚至会使“民主”本身演变成没有任何实体性规定的抽象观念，从而导致政治实践中的无政府主义狂热或民粹主义思潮的泛滥。相反，如果一味强调政治实体的有效性或政治权力运作的效率和强制力，甚或用权力来垄断和操控政治过程，忽视或淡化广大人民参与政治决策的广泛性和有效途径，就必然会使民主政治失去自身的合法性依据和正当性基础。由此可见，民主政治本身的基本问题就是如何使民主政治的人民性实质能够在政治实体的建构中现实化，使之因其人民性而具有最高权威性和政治强制力。

1.契约论与人民主权思想的诞生

从近代以来民主政治的发展历程上来看，实现民主政治的人民性实质与民主政治的实体性建构的有机统一本身是一个历史过程。近代以来反抗封建君主专制制度的斗争催生了民主政治。君主专制制度的基本特征在于“主权在君”，即国家的最高权力实际上或至少名义上掌握在封建君主个人手中，君主拥有不受任何制约的至高无上的权力，没有任何力量可以抵制君主聚敛民财或侵犯乃至剥夺臣民的财产权利和人身自由。17世纪以后，随着工商业经济的发展，交换手段充分发达的市场经济逐渐在社会的经济形态中占据主导地位，资本主义生产方式在封建经济的母体中发育成熟，社会分工的发展也带来了社会结构的高度分化和异质化，由此形成了由新兴工商业资产阶级、土地新贵族、自由职业者、小农和雇佣劳动者等各种社会阶级、阶层、利益集团所构成的庞大的市民社会。市民社会的成员总体上说就是追求自身特殊利益或私利的市场主体，他们迫切需要彻底摆脱封建社会中个人对领主、臣民对君主的人身依附关系而获得个人自由，新兴资产阶级更希望解除封建义务和封建制度给产业自由和贸易自由带来的各种制度性枷锁。这样，市民社会的发展客观上必然会引发社会的政治变革，而首当其冲的就是要把国家权力的性质从统治者惯用的“君权神授”的神学论证中解脱出来，转而从人性中为之确立存在的根据，并以此重新设定国家政治的实体性建构，以使得个人的自由权利，特别是个人的私有财产权利，得到国家和法律的确认和维护。17—18世纪，在欧洲国家普遍兴起的社会契约论，可以说，正是这一政治变革的理论反映和思想先兆。

近代契约论哲学所面对的主要问题是如何论证政治国家的正当性与合法性。早期的社会契约论者就是用“自然权利”和“自然法”的理论否弃“天意”或“君权神授”之类的传统政治观念，重新理解国家或政府的起源。如格劳秀斯和霍布斯就深信，每个人依其本性都拥有保全自己的自然权利，自然法则是避免人们之间相互侵犯、相互敌对以维护自身自然权利的永恒的理性法则。但是如果没有一个权力足够强大的国家或政府来贯彻和维护自然法，自然法就是一种难以兑现的道德承诺。为此，人们便在理性的驱使下，按照自然法的要求，彼此订立契约，把他们的权利交给一个人或一个集团，由他或他们组成政府或国家。从这个意义上说，国家权力来自人们依据自然法所享有的自然权利，国家的权力不论多么强大也不是“神授的”，而是公民通过契约的方式授予的，其最终目的就是要维护每个人自我保全的基本权利。这可以说是契约论学说的最基本的内容。

但是，格劳秀斯和霍布斯并没有从他们的思想中得出民主政治的结论。在有关国家权力的实体性建构的问题上，他们依然沿袭“主权在君”的基本理念。真正依托契约论哲学提出人民主权思想的是英国哲学家洛克。与格劳秀斯和霍布斯一样，洛克也认为“自然法”就是人类通过理性才能发现的自然道德律，其作用就在于维护人们与生俱来的自然权利，特别是维护每个人因劳动而产生的私有财产权利。要避免可能发生的战争状态，就必须组成公民社会和公民政府，也就是根据一致同意的原则，订立契约，将每一个人所拥有的权力转移到多数人同意的“社会共同体”中。基于这个观点，洛克第一次确立了“主权在民”的政治主张。他认为，人民是社会契约的当事人，而政府的权力是被托付的，不是让予的，他们仅有受托付的权力;人民手中仍保存有自己和社会的至上的权力。

18世纪以后，基于契约论的人民主权理论在法国哲学家卢梭那里得到了充分的发展。但是卢梭的“社会契约论”与格劳秀斯、霍布斯和洛克有所不同。他虽然也以“自然状态”为起点来探讨和描述社会和国家的起源，但他主要关注的并不是“自然权利”和“自然法”理论预设，而是着眼于社会不平等的产生发展过程。在他看来，由于生产技术的进步和社会分工的发展导致了私有制的产生，原始的自由平等的“自然状态”就被打破了，由此进入社会不平等阶段。君主专制是社会不平等的顶端，它违反了人的自由平等的本性，因而必然招致人民的反抗。反抗的结果就是要通过重新订立社会契约来消灭不平等和专制政治。而所谓社会契约就是“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来保卫和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然象以往一样地自由”[2]19。这个新的结合方式就是人民同自己订立契约，每个结合者及其自身的一切权利全部转让给整个集体，以便使共同体的所有条件对每个人都是同等的，这是社会平等的前提。但他同时又指出，每个人由于社会公约而转让出去的仅仅是全部之中其用途对于集体有重要关系的那部分，而个人的自由是绝对不可转让的，放弃了自己的自由，就是放弃了做人的资格，就是放弃了人类的权利，甚而就是放弃自己的义务。这样，订约人把自己的全部权利交给社会全体，就是以自然的不平等换取道德和法律上的平等，以自然的自由换取社会的自由，由此产生一个道德的和集体的共同体。支撑这种共同体的最高原则不是某个人的意志，也不是某些人的意志，而是作为“国家全体成员的经常意志”的“公意”，即“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分”[2]4。

“公意”的思想是卢梭人民主权论的核心。在他看来，主权就是公意的运用，因而人民作为整体来说就是主权者。人民这个主权者就是至高无上的权威，因而主权不可转让、不可分割，是绝对的、神圣不可侵犯的。主权既然是公意的运用，人民服从主权就是服从自己的意志。同时，卢梭也明确指出，主权权力的神圣性并非是没有界限的，它不能越出社会契约规定的范围，每个人都有权处置契约留给自己的财富和自由。

卢梭进而指出，“公意”的最高统治必须通过法治予以实现，通过立法来赋予它以行动和意志。法律是公意的行为，因而服从法律的人民就应该是创制法律的立法者。主权者除了立法权便没有其他力量，只能依靠法律而行动。如果法律是公意的体现，那么无论是人民，还是统治者也都必须接受法律即公意的统治。这样一来，他就一改霍布斯与洛克式的从“个体”出发的“原子论”论证进路，直接把“公意”视为人们进行社会结合的契机，把法律理解为公意的行为，由此设想以体现公意的完美立法来克服自然的无序。

2.卢梭的困境：人民主权在其实体性建构中所面临的主要问题

可以说，卢梭基于公意论对人民主权做出了近乎完美的论证，但这种人民主权的原则如何体现在政治共同体的实体性建构中呢？恰恰是在这个问题上，卢梭的契约论却显得含混不清且犹豫不决。这里真正的难点在于三个至关重要的问题：一是人民和政府的关系问题;二是“由特殊意志过渡到普遍意志如何可能的问题”或个别意志的“公意化”问题;三是如何既要维护主权权力的权威，又要防止政府权力的滥用和腐化的问题。

对于第一个问题，卢梭首先确认，政府就是臣民与主权者之间的一个中间体，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。卢梭把这个中间体的成员称之为行政官或国王，而把这一整个中间体称之为君主。在这个意义上，君主或行政官员完全是一种委托，一种任命，是主权者的官吏，他们是以主权者的名义在行使主权者所托付给他们的权力。对于他们的权力，主权者可以限制、改變和收回。在这里，卢梭也原则性地指出了政府这种政治实体因符合公意而具有有效性和权威性，他认为，如果国家不过是一个道德人格，其生命全在于它的成员的结合，那么它就必定要有一种普遍的强制性的力量，以便能够采用最有利于全体的方式来推动并安排各个部分。

然而，怎样一种政府形式是最好的？卢梭并没有给出确切的回答。他大致地比较了历史上曾有过的民主制、贵族制和君主（国君）制三种政体，认为它们各有利弊，每种政体形式在一定情况下都可能是最好的，在另一种情况下有可能是最坏的。所以，卢梭并没有特别看好民主制，他甚至认为民主制较之其他政体更易发生内战和内乱，并且说：“如果有一种神明的人民，它们便可以以民主制来治理。但那种完美的政府是不适于人类的”[2]86。当然，卢梭的这个观点与他的人民主权论并不是冲突的，他所考虑的是主权者之下的政府形式，任何一种政府形式只要贯彻主权者的“公意”原则就有存在的合法性。不过，比较之下，卢梭更赞赏的是共和制。他认为，在共和制政府中，公共舆论最有可能把那些英明能干的人提升到首要的职位上来;相反，在君主制下，往往会使那些善于阿谀奉承的卑劣小人、诽谤者、骗子和阴谋家执掌政权。因此，只有在体现公意的共和制中才能真正实现公共利益的统治。

对于第二个问题，即个别意志的“公意化”问题，卢梭就更显得犹疑不决。他认为“公意”不同于“众意”，前者仅仅以公共利益为着眼点，后者则更看重个人的私利，是个别意志的总和，“但是，除掉个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和就是公意”[2]35。所以，“公意若要真正成为公意，就应该在它的目的上以及在它的本质上都同样是公意。这就证明了公意必须从全体出发，才能对全体都适用”[2]39。在这个意义上，他不否认公民的投票权利在意志的公意化方面所起的重要作用，认为投票作为公民的权利是任何力量都不能剥夺的。不过，投票的意义不在于人民究竟赞成还是反对某个提议，而在于这个提议是否符合公意。投票者用投票表达自己的意志，通过票数的计算，就可以按照多数票表决的契约原则宣告出公意。因此，使意志能够公意化的与其说是投票的数目，不如说“是把人民结合在一起的共同利益”。

同时，卢梭又指出，为了维护国家的公意性就不能允许在国家内部出现派系。一旦在公民之间形成了派系，就会出现无视大集体的小集团，每一个集团的意志对其成员来说就成为公意，但对国家来说则不过是个别意志。而当某个集团大到超过其他一切集团的时候，公意就不复存在，占优势的意见不过是这个集团的个别意见。基于这些观点，卢梭也对选举和议会制或代表制表示出极大的不信任。他认为，推举议员组成议会，是由于公民不愿意亲自提供公共服务，宁愿出钱雇兵或推举议员参加议会，其结果势必会产生可以奴役自己祖国的军人和可以出卖自己祖国的代表。更为重要的是，主权本质上是由公意构成的，它是绝对不可以代表的。在这个意义上，人民的议员不可能是人民的代表，而只是人民的办事员。为此，他对英国宪政制度中的议会制度颇有微词，他说：“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间才是自由的;议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”[2]125-126。

对于第三个问题，卢梭注意到，体现公意的政治体自诞生之日起就始终存在着威胁自身的因素。个别意志总是不停地反对公意，政府为扩大自身的权力也会持续不断地反对主权，由此导致政府权力的滥用，导致国家的分裂和解体。因此，如何维护主权权威直接关系到主权的安危。但是，在这个问题上，他也不同意洛克和孟德斯鸠提出的分权制主张，而是强调主权不可分割，否则就会把主权变成一个支离破碎拼凑起来的怪物。他所能提供的解决方案，一是人民通过集会来行使主权，以限制政府权力;二是建立保民官制度和监察官制度。前者是法律与立法权的守护者，是人民的官吏，它可以禁止任何事情，可以成为一个良好体制的最坚固的支柱;后者是人民意见的宣告者，防范公共意见的腐化，以鲜明的措施来保持它们的正确性。

总之，在卢梭的脑子里，一个真正自由的国家里，所有一切都是公民亲自来做，没有任何事情是要用钱的，而且“不能亲自参加统治的人，不可能是真正的自由人”。因而他设想用法定的、固定的、按期的、决不能取消或延期的公民集会的方式来表示公意和维护人民主权的权威性。公共会场上人民既是行政官同时又是公民，并且当人民合法地集会而成为主权者共同体的时候，政府的一切权限便告终止，这是对政府权力的最大制约和限制。由此可见，卢梭构想的人民主权国家在政治建构上就是：人民通过合法的集会行使国家主权，政府不过是主权的执行者，国内没有派系之争，人人都会尽自己的责任;人民是守法的，领袖是公正的、有节制的，行政官是正直的、廉洁的，士兵是不怕死的、勇敢的，没有浮华虚夸，也没有骄奢纵侈。

然而，这种看似美好的政治设想在现实中根本没有实现的可能性。用公民集会的方式组成主权者共同体，以制约和限制政府，这不仅在政治实践中无法成为现实，而且还会引发非理性的政治狂热和无视少数人正当权利的集体暴政。事实也正是如此。当法国大革命力图兑现卢梭的政治理念时，公民集会成了充满激情而又无视一切法则规范的广场运动，它作为主权者共同体没有任何权力可以限制它，它可以以“公意”的名义产生一部宪法，也可以以“公意”的名义将这部宪法废除;不能有派系存在的要求演变成消灭一切派系和不同政见者的恐怖行动;最终“人民主权”被虚置了，成了那些野心勃勃的“人民领袖”实施专制和暴政的工具。

3.“公意”论与民主政治的合法性

不管怎么说，卢梭的“公意”理论在近现代民主政治理论的发展中具有举足轻重的地位。“公意”指向的是公共利益，但他同时也存在于每个公民的个别意识中，既是“普遍的”，又是“特殊的”。如果一个社会的政治共同体真正是以公意为最高指导原则，那么人民服从政治统治，也就是服从自己的意志。每个委身于全体人的个人就不是委身于任何个人。在这里，人民的意志占据了统治地位，政府不再是一个人或一些人实施专制统治的工具，而是一个人民自我管理的政治与行政机构，这就是基于“公意”的“政治正当性”。

由此可见，民主政治建构的基本问题，并非是要不要确立“公意”的权威性，而是如何确立“公意”的权威性。民主政治并不意味着人民群众可以直接掌管国家的公共权力，而是要求国家公共权力的行使能够真正体现人民的意志。从这个意义上说，盧梭的“公意”论有着经久不衰的魅力。但是，卢梭没有解决，或者说，他在他的那个时代也不可能解决的问题是，应当通过怎样的政治实体的建构使人民的意志“公意化”并且使国家一切公共权力的运用能够真正体现“公意”的统治。正是由于时代的局限，他的“公意”理论不仅无法在政治实践中现实化，反而成了可以任意解释和运用的抽象观念。如我国学者王元化先生所说，卢梭的“公意”只是一种空想，在逻辑上虽然可能，但在事实上却做不到，“卢梭设想公意超越了私意与众意，从而可以通过它来体现全体公众的权利和利益的时候（这也是以为普遍的可以一举将特殊的和个体的统摄于自身之内），原来是想为人类建立一个理想的美好社会，可是没有料到竟流为乌托邦的空想，并且逐渐演变为独裁制度的依据”[3]215。但王元化先生的观点也有失偏颇。卢梭的“公意论”既然在原则上是国家主权的建构原则，它就应当能够在现实中实现。至于它怎样在现实中实现而不落于空想，这是另外一个问题。尽管这个问题艰深而且解决起来困难重重，但不能因此而放弃这个原则，否则就会为任何一种形式的独裁专制制造出更多的借口。从这个意义说，卢梭的“公意论”的价值是永恒的。

二、从直接民主到间接民主

从以上我们对洛克和卢梭思想的分析可以看出，近代以来民主政治的产生首先在于“主权在民”这一基本政治理念的确立。在这一点上，洛克和卢梭基本上是一致的。二者的分歧主要体现在这一基本理念如何通过民主政治的实体性建构而得以现实化。洛克推崇的是以选举制、议会制为基本特征的间接民主，而卢梭崇尚的是人民通过合法的集会来行使主权的直接民主。事实上，直接民主和间接民主无非是民主政治的两种基本形态，二者在民主政治本身的发展中却表现出一个从直接民主到间接民主的历史过程。因此，把这两种基本形态放到这一历史过程中加以考察，有助于我们分析它们各自的优势和弊端，进而有助于我们分析协商民主在民主政治发展中的重要意义。

1.古希腊公民大会式的直接民主

民主政治最初就是以直接民主的形态出现的，它诞生于古希腊奴隶制城邦的发展过程中，其中以雅典民主制最为典型。严格说来，古希腊的奴隶制民主制起初只是延续传统部落社会的遗风，即以血缘部落或部落联盟为主体，通过举行由全体部落成员参加的公民会议，共同商讨部落内部的公共事务。公元前6世纪，雅典经过“索伦改革”，确立了按财产资格组成的“四百人会议”为公民会议的常设机构，使财产关系逐渐取代了血缘关系，成为部落社会的基础。而后在公元前5—4世纪，又通过“克里斯蒂尼改革”和“伯利克里改革”，雅典建立了以公民大会为核心的民主政治体制。这种政治体制不再以以往的四个血缘部落为基础，而是以十个地域部落为基础，组成了“五百人会议”作为公民大会的常设机构。在这种政治体制中，公民大会是最高权力机构，一切国家大事由公民大会决定，政府机关和官吏，如五百人会议、贵族会议、陪审法庭、十将军委员会以及执政官全都隶属于公民大会。这种“公民大会式的民主”是一种直接民主。公民大会作为最高权力机构并不是通过选举代表而产生的代议制机构，而是由全体公民组成的政治统治机构。凡是享有公民身份的雅典人都可以甚至都必须参加公民大会，参与公民大会对城邦公共事务的讨论和表决。雅典的这种公民大会式的直接民主可以说是文明社会的政治共同体从部落社会中诞生的标志。英国研究希腊社会的著名学者西蒙·霍恩布洛尔认为：“它是人们第一次具体的尝试，尝试在知识分子少数和大众之间建立所谓的‘第三种势力：这个势力圈中，首要关注的是城邦的利益。由现时起，‘共同体的主要分支一步一步地确立了新的目的，直至最后它们获得了共同体的决策权。”[4]6-7

尤其值得注意的是，雅典的这种公民大会式的民主本身就包含着政治协商的机制。在古希腊人的政治观念中，城邦的政治生活不能依靠暴力的强制，而应诉诸理智的“语言”和对话，以此化解公共生活中的摩擦与冲突。因此，雅典的民主实践中，语言是政治家之间、政治家与公众之间乃至公众与公众之间进行政治沟通的桥梁，除了投票、抓阄、竞选执政官之外，全体公民聚集一处，讨论、决定和制定法律，运用语言和对话就公共问题进行论辩以达成共识，是公民大会行使权力的重要方式。整个政治过程建立在公民大会人人享有平等发言权、自由而无限制的讨论中，它与君主制和僭主制形成了鲜明的对照，因为“君主制不需要对话，僭主制不允许对话”[5]89。18世纪德国哲学家赫尔德对之评论说，古代民主制可以被看作是这样一种体制，它力图使不同背景和属性的人们能够“通过政治的互动作用来表达和交流他们对善的理解”，它要求各项决策和法律建立在信服——即说服力的基础上，而不是仅仅建立在风俗、习惯和武力的基础上。人们相信只有在公共利益的基础上才能正确解决问题，因而总是力求一致;与此同时，产生重大分歧和个人利益冲突的可能性也得到了明确的承认，同时公民大会也允许按照多数原则对一些棘手的问题以正式投票表决的方式加以解决。[6]21，26当代美国学者菲什金也认为：“追溯古代雅典民主的起源，我们可以发现其民主制度体现了协商民主的形式。雅典为许多关键的职能而使用了由民主选举的公民协商微观组织。据此选举产生的500人大会确定集会的议程。”[7]24

當然，雅典民主制之所以在政治协商和政治决策方面可以采取直接民主的形式，主要是因为在雅典城邦中真正平等享有公民权的人在全部人口中所占的比重不足十分之一，因而所谓雅典公民只是一个小众群体。这个小众的公民集体构成了一个统治集团，对没有公民权的平民，特别是人口数量巨大的奴隶阶级实行直接的政治统治。因此，雅典的公民大会式民主并不是真正地建立在社会平等的基础上，而恰恰是建立在不平等基础上。正如恩格斯所言：“在希腊人和罗马人那里，人们的不平等比任何平等受重视得多。如果认为希腊人和野蛮人、自由民和奴隶、公民和被保护民、罗马的公民和罗马的臣民（指广义而言），都可以要求平等的政治地位，那么这在古代人看来必定是发了疯。”[8]113此外，古希腊的民主制并不像现代民主制那样以维护公民的个人权利和个人自由为核心。如19世纪法国自由主义哲学家贡斯当所理解的那样，古代人（古希腊和古罗马）崇尚的是一种集体性的自由，而没有个人自由的概念，每个公民都可以积极地参与集体权力，但同时也随时准备牺牲自己以维护他们的政治权利或分享管理国家的权力。在这种情况下，公民大会以集体投票表决的方式按多数人原则就公共事务形成决议，也极易产生无视个人权利和自由的“多数人暴政”，如采用秘密投票法（陶片或贝壳流放法）来流放那些被疑为威胁城邦秩序的公民。

上述情况表明，公民大会式的直接民主作为民主政治的最初历史形态所采取的实体性建构方式，固然对近代以来民主政治的发展有着重要的启发意义，但并不具有多少值得效仿的普遍意义。尤其是公民大会的集体表决，看似体现了民意甚或“公意”，但在很多情况下极易被巧舌如簧的政治家所煽动和引导，因为“大众”比“寡众”更容易被操纵。如美国独立战争时期的政治家汉密尔顿在《联邦党人文集》中所说的那样：“危险的野心多半为热心于人民权利的漂亮外衣所掩盖，很少用热心拥护政府坚定而有效率的严峻面孔作掩护。历史教导我们，前者比后者更加必然地导致专制道路;在推翻共和国特许权的那些人当中，大多数是以讨好人民开始发迹的，他们以蛊惑家开始，以专制者告终。”[9]5所以，这种直接民主往往被批评为政治野心家的天堂。

2.近代以来以代议制为特征的间接民主

近代以來，资本主义代议制民主政治是在反抗或瓦解封建王权专制统治的政治斗争中产生的。不过，在享有平等政治地位的公民的数量不断增加且公民的居住地相当分散的国家中，实行古希腊公民大会式的直接民主在实际上是不可能的。根据美国当代政治学家罗伯特·达尔的分析，公民大会式的直接民主只有在满足以下三个条件下才是可能的：一是公民利益之间必须足够和谐，以便他们分享并按照一种强烈的普遍善的感觉行事，这种普遍善不会与个人的目标和利益存在显著的矛盾。二是他们必须具备高度的同质性特征，否则会产生政治冲突并在共同善方面产生明显的分歧。三是公民团体必须相当小，理想地说，甚至要少于伯克利时代印第安人的四五万人的规模。[10]32这三个条件对于古希腊小城邦社会来说尚且勉强，对于近代以来形成的人口众多并且存在着阶级、阶层和利益分化的民族国家来说，几乎全无可能。唯一的办法，就是建立代议制机构，即由公民投票选举自己的代表，由这些代表作为议员组成议会。当然，这不是说在代议制民主模式中不存在协商机制，而是说有关国家公共事务（如立法、征税、对外战争、财政预算等）的政治协商主要在议会内部进行，一般公民无权参与政治协商和公共决策的表决。因此，代议制民主是典型的间接民主。一般公民的平等政治地位主要体现在选举权上。这就是为什么争取普选权的斗争历史上始终是资本主义民主政治发展过程的主要内容。代议制民主的确立确是民主政治的一个极为重要的制度形式，它使民主政治能够在一个人口众多、地域广阔、居民居住地分散的国家中成为现实。为此，早期的民主政治理论家对代议制备加推崇。如19世纪政治学家约翰·斯图亚特·密尔就把代议制度称作“现代最伟大的发现”，并认为“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了”[11]55。

代议制作为间接民主的实体性建构，同样是以“主权在民”或“人民主权”为自身存在的合法性依据，但它不像卢梭所设想的那样通过合法的公民集会构成一个直接的主权者共同体，而是通过合法的选举形成一个代议机构代表主权者进行立法和公共决策的制定。代议制民主的形成，本身也是现代社会发展的客观要求，一方面，随着市场经济的发展和市民社会的形成，社会生活日益世俗化，人们越来越无睱顾及公共事务;另一方面，随着社会生活内容的不断扩展、社会阶层的不断分化、社会矛盾和社会问题的不断衍生，公共权力结构、公共决策行为和公共管理活动高度复杂化，越来越需要具有专门知识和技艺且经验丰富的专业人士来治国理政。这就使国家的政治统治和社会治理必然要趋向于职业化和专业化。用密尔的话来说，人民应该是主人，但是他们必须聘用比他们更能干的仆人。这样，代议制作为间接民主的基本方式也就必然具有精英政治的倾向。当然，在代议制民主的政治框架中，由于主权者即人民并不直接从事政治统治，因而必然要求有一整套制约监督机制对直接从事政治统治的代议制机构和政府进行制约和监督。这其中，主权者所握有的最基本的也是最主要的制约手段就是公民的普选权。从政治实践的角度来看，代议制民主的设计既解决了大国民众无法人人直接参与政治生活的难题，又能通过普选制挑选出具有社会治理知识和技能的代表，使得民主在实践中得以运转起来。

3.代议制民主在实体性建构中所面临的主要问题

就民主政治的运作机制而言，代议制民主有别于直接民主的显著特点就是通过竞争性的投票选举出各个地区（选区）和社会各个阶层的代表，这些代表作为议员组成议会，议会通过内部的政治协商和论辩执行立法和制定公共决策的政治功能。从逻辑原则上说，这种代表制和代议制是贯彻人民主权的基本机制，经过竞争性选举产生的代表或议员，得到了多数选民的同意，因而他们能够而且必须代表多数选民的意志和要求，从而使立法和公共决策的制定能够体现公民的普遍意志或“公意”。

然而，代议制民主毕竟在主权者和代表者之间设置了一个政治间隔层，即形成了国家权力的委托—代理关系。人民依然是国家权力的最终所有者，国家的代议机关和行政机关是国家权力的使用者，这看上去人民主权的性质没有改变，但是如果代议机构和行政、司法机关垄断了国家权力的全部使用权，人民主权就有可能被虚置。这就为政治精英左右立法与决策提供了可能，也为势力集团角逐政坛留下很大的空间。公民的普选权可以说是主权者能够制约国家权力机关的有效机制。但对公民来说，这个机制只有在定期的选举中才能发挥作用，选举之后，公民就成了国家权力的被动的受者。况且，以自利性的选举和票决来产生议会并制定的法律与公共政策通常是以少数服从多数的“多数决定”为原则，这个原则是以量而非以质取胜，具有非理性的特点，未必一定能够代表“公意”，也难以形成公共理性。主权者和代表者之间的这个“间隔层”，使公民与政治生活拉开了距离，限制了公民对政治生活的直接参与，这就有可能使公民被政治生活边缘化，并由此产生政治冷漠症。

尤其值得注意的是，在现代资本主义社会中，代议制民主所遵循的是个人权利至上的自由主义政治原则，这就使人民主权的政治建构客观上缺乏广泛的社会基础。如马克思所分析的那样，资本主义政治国家的基本目的归根到底就是为了保护个人在市民社会生活中的自由权利，特别是市民社会成员的私有财产权利，即“政治生活就在自己朝气蓬勃的时候，并且由于事件所迫而使这种朝气发展到顶峰的时候，它也宣布自己只是一种手段，而这种手段的目的是市民社会生活”[12]440。这就是说，市民社会是政治国家的社会基础。

然而，就是这个社会基础却在实质上与人民主权的政治建构之间存在着根本性的矛盾。这主要是因为，市民社会本质上是以市场经济为其存在的条件，而市场经济的运作必然要以贯彻资本逻辑为基本特征。在资本逻辑的统治下，市场经济的自发倾向必然导致贫富两极分化，进而导致社会的阶级、阶层分化，导致社会财富越来越多地集中在少数人手中，而使越来越多的社会成员成为雇佣劳动者。贫富分化的结果，使广大劳动人民群众丧失了实质上的自由与平等，成为普遍无权的弱势群体。这就必然使人民主权的政治建构丧失了自身必需的平等基础，也意味着，资本主义民主政治本身包含了深刻矛盾。

三、从代议制民主到协商民主

1.資本主义代议制民主的自反性

代议制民主的自我矛盾性和民主的不彻底性使“民主”的理念受到了严重的冲击。事实上，西方的代议制民主发展到今天，其弊端不但没有得到克服，反而日趋严重，以至于许多西方学者也不对“人民的统治”或“人民民主”“人民当家作主”抱有任何希望。以熊彼特、拉斯维尔等人为代表的精英民主理论就根本不相信民主政治中有什么人民意志，也不要求民主政治体现人民意志。在他们看来，人民的统治这一价值性目标本身具有政治上的虚假性和欺骗性，在现代社会中根本就是不现实的。这样，精英民主理论就大踏步地从民主的实质内涵中退了下来，把民众的民主权利缩减为投票选举自己的领导人，而把具体的政治决策和决策执行的权力交给那些作为政治家或专业官僚的政治精英，反对民众参与和干预政治决策和决策的执行。民主被形式化为一种方法或程序，并认为民主程序的价值高于民主本身的价值。客观地说，精英民主理论坦诚地道出了古典民主理念在资本主义民主政治中的失败，只不过它并不认为民主的形式化是民主的危机，而是将其视为达到一种现实的、相对正确的民主的契机，从而指望用关于民主的程序和过程的理论来取代对民主的实质的追求。

民主的本意就是“人民的统治”或“人民当家作主”。用这个基本尺度来衡量，西方代议制民主的上述局限性表明这种代议制民主在其实际运作过程中潜在地包含了非民主的倾向。精英民主理论不过是把这种倾向明白地表露出来而已，用吉登斯的话说，代议制民主最大的敌人是它自身，其最大的问题就在于它还不够民主。20世纪以来，由于市场失灵导致的经济动荡频繁发生，政府面对日趋复杂的经济状况不再袖手旁观，而是直接地参与到经济与社会生活过程中，从而产生了政府干预经济过程的合法性、正当性及其边界问题。在这种情况下，社会中的各个利益集团和广大社会成员出于对自身特殊利益的考虑，也要求能够在公共决策的过程中表达自身的利益诉求，谋求一种支持公民积极参与公共对话的协商制度，也就是谋求一种能够最大限度地克服代议制民主的局限性或能够弥补代议制民主之缺陷的新的民主形式。

2.走向协商民主

“协商民主”（Deliberative Democracy）的概念最初是由美国学者约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessette）在1980年发表的一篇为美国宪政制度提供辩护的文章《协商民主：共和政府中的多数原则》中提出的。不过，毕塞特是在美国代议制民主的制度框架内使用“协商民主”的概念，这同日后协商民主理论的发展倾向有所不同，因为以后协商民主理论的发展恰恰是针对西方代议制民主的局限性而提出的民主政治发展的理论和策略。从20世纪80年代中后期开始，协商民主理论在国外政治学和政治哲学界迅速发展起来，经过数代学者的努力，至今在理论上取得了相当丰富的成果，实践上也有了许多尝试。

协商民主的提出旨在克服以往民主政治的实体性建构所面临的主要问题，也就是一方面如何将人民主权完整地、充分地、全面地落实到民主政治的实体性建构中，使人民作为主权者能够把自己的意志贯彻到立法、行政与司法的政治实践中，并实现对公共权力的有效监督、制约和限制;另一方面如何保证国家权力机构的强制性、权威性，使其能够有效地发挥建立和维护国家政治秩序和社会秩序的政治统治功能和社会治理功能。从这个意义上说，协商民主的政治建构有可能从如下几个方面推进人类民主政治的发展。

其一，协商民主并非是要在代议制民主之外另起炉灶，而是要在国家的政治共同体和社会共同体内部广泛地建构民主协商的机制，使民主协商成为政治统治和社会治理的普遍原则。在一个地域广阔、人口众多、文化多元且存在着利益分化、阶层乃至阶级分化的民族国家中，代议制民主是建立国家权力机构履行国家公共权力的不可取代的唯一方式。协商民主首先就是要强化政治共同体内部的政治协商，使民选的代表或议员能够就立法和公共决策进行公开的、自由的讨论或论辩，相互倾听各方的，特别是对立方的观点，相互修正各自的价值偏好以达成共识。更为重要的是，协商民主要在政治共同体之外，建构多种层次、多种形式的社会协商机制，使不能直接参与政治共同体内部政治协商的广大社会公众也能就立法和公共决策问题发表自己的意见、观点和利益诉求，并进行自由的、公开的讨论。所以，协商民主的一个重要特征，就是赋予公民就国家生活和社会生活的重大问题，特别是与公民自身利益密切相关的普遍性问题进行协商对话的权利，从而克服以往代议制民主下，普通公民只享有投票选举权的单一权利。选举权和协商权的融合必然会极大地扩展公民政治参与的广度和深度，使人民主权的基本理念能够在代议制民主和协商民主的双重建构中得到更为完整的体现。

其二，协商民主赋予公民协商对话的权利，必然会在很大程度上增强民主政治本身所依赖的社会平等基础。协商对话本身就是以协商主体相互尊重其平等地位为基本前提。正如学者何包钢所指出的那样，只有在平等的条件下，人们才能理性地对话和讨论，否则，就称不上协商，只是咨询而已，“协商是具有公共理性的公民之间的沟通，通过沟通使得公民认识到了自身的价值，提高了公民独立思考的能力，深化了平等的价值”[13]55。詹姆斯·博曼和威廉·雷吉在《协商民主：论理性与政治》中也指出：“协商民主需要一种具体的、相对复杂的平等，考虑到我们对民主安排产生结果的不确定性，这种不确定性就无法要求结果的平等。因此，民主需要机会平等。具体地说民主协商需要获得政治影响力的平等机会。”[14]213

其三，协商权意味着公民平等地拥有提出自己的利益诉求、表达自己的观点和见解、与他人进行协商和论辩的话语权利，意味着公民平等地拥有参与制定公共决策的政治权利，从而扩大了公民政治参与的程度。协商权和选举权一样，都是公民行使主权的、不可剥夺的政治权利。不过，公民行使协商权并不像选举权那样仅仅在四年或五年一次的周期性选举中有效，而是可以对被委托授予出去的权力运行进行日常性的或经常性的参与和监督，亦即公众可以通过各种形式的协商活动就公共生活中产生的普遍性的问题，如物价问题、住房问题、公共设施建设问题、社区改造问题等等与政府组织进行对话，使政府的公共决策最大限度地反映民情民意，并防止政府组织的独断专行和政府官员的谋私动机。这就在一定程度上破解卢梭曾经对代议制民主的担忧，即在选举国会议员时，公民是自由的，而一旦选出之后他们就是奴隶。[15]因此，协商民主在行动维度上实现从“以投票选举为中心”向“以协商对话为中心”的民主转型，这就需要通过公民参与立法和政策制定过程，充分彰显公民自治的民主精神。同时，正是从这个意义说，协商民主的兴起，一方面可以视为古典协商民主传统的复兴，另一方面也是在全球化条件下，人们面对复杂、多元、高风险的社会构造一种民主治理体制的尝试。

总之，协商民主的提出更新了人们对民主政治的基本理解，启发人们在反思直接民主和间接民主的传统模式的局限性中，探询民主政治发展的新路向，从而摆脱传统民主政治模式无法积极回应当代政治社会发展现实而遭遇的困境。对此，何包钢说：“协商民主是解决政治合法性危机的一种方法，为民主理论和实践的发展提供了新的方向。协商民主的价值在于重塑人们对民主的理解。人们可以不限于现有民主制度和形式，进行大胆的想象和政治试验”[13]16。

3.协商民主中的社会协商

从历史上看，民主政治本身就内在地包含着协商机制。即便是代议制民主也是以政治协商为其政治运作的基本方式。由民选代表或议员组成的议会同时就是政治协商的载体，无论是立法，还是公共决策的制定，都必须通过议会内部的协商、对话和论辩过程。只不过，对于传统的代议制民主来说，涉及立法和公共决策的民主协商被严格地限定在由立法、行政和司法等国家机构所组成的政治共同体内部，而并没有把民主协商的机制建构或延伸到广泛的公众生活中，从而使社会公众日益远离政治过程，无法对立法与公共决策的制定产生实质性的影响。从这个意义上说，如果协商民主仅仅指政治共同体内部的政治协商是远远不够的，只有将民主协商的机制延伸到政治共同体之外，建立起广泛多层制度化的社会协商机制，协商民主才能真正体现出独特的政治价值。

要确认公民的协商权在民主政治中的意义，首先应当对社会政治生活有一个比较完整的理解。政治作为社会的上层建筑主要体现为政治共同体的公共权力运作，但社会的政治生活却不仅仅局限于政治共同体本身，而是普遍地存在于由社会的经济关系、政治关系、思想文化关系和人们之间的社会交往关系所构成的整个社会共同体中，政治共同体只是社会共同体的一个有限的领域，而政治生活却是全面地渗透于社会共同体的各个领域之中。就范围更为广阔的社会治理而言，公共权力的运用在社会生活的各个方面、各个角落到处都在建立统治与服从的关系，社会生活的规范性要求和秩序化建构，都必然要体现出权力的规制作用，不管这种权力是被理解为上帝赋予君主的，还是被理解为公民转让给政府的。所以，政治生活包容整个社会生活在内的、作为整体的政治体系。

政治生活的广泛性和整体性意味着公民的政治参与也应具有广泛性和整体性。如果说选举权是公民针对政治共同体所能行使的政治权利，那么协商权就是公民在广泛的政治参与中所能行使的政治权利。美国政治哲学家汉娜·阿伦特在她的《人的境况》一书中，把人类的实践活动区分为“劳动”（labor）、“生产或工作”（work）和“行动”（action）三种形式。其中“行动”主要就是指人们在公共领域中进行开放式的交往活动。行动的一个重要方式就是“言谈”，人们在言谈中敞开、阐释和展现自己，最大限度地表现自己的个性和实现自己的最高本質。言谈本身具有重要的政治意义，如果不想直接动用武力，言谈所具有的措辞和劝说就是最为重要的政治方式。因为，一个人能够在公共领域勇于发表自己的见解、挑战和论辩，就意味着确立和表达他个人的尊严。因此，在阿伦特看来，公共领域中的“行动”标志着公民享有参与公共事务的权利，这是社会成员成为公民的关键，也是公民的内在规定性。受阿伦特思想的影响，美国参与理论代表人物本杰明·巴伯也强调公民政治参与的重要性。他认为政治就是公民们的行动，“没有行动，就没有政治”[16]151。共同体源自公民的参与，同时又使参与成为可能，“没有参与的共同体只是理性化的集体主义”，“没有共同体的参与只是理性化的个人主义”[16]184，最终都不能形成民主所需的政治和公民身份。尽管每一个社会成员都有可能是公民，但只有那些进行政治参与的政治行动者才是真正意义上的公民，否则就是潜在的、沉睡的公民。

公民在政治共同体之外的政治参与活动凸显出社会协商的重要性。面对社会生活中大量发生的社会矛盾和社会冲突，公民政治参与行动的目的不是远离、铲除或容忍冲突，而是转化或消解冲突。冲突的转化或消解不是出于一时的冲动或凭靠公权机构的专断和强制，而是必须经过审慎而深思熟虑的讨论，重新表述私人利益，借助合理化的反思来扩展选择，使由此形成的公共决策能够为公民所接受。从这个意义上说，社会协商就是公民行使协商权的基本方式，它意味着公民有权参与有关公共决策问题的协商和讨论，有权在协商和讨论中发表自己的意见、见解和利益诉求，有权要求通过协商讨论来形成公共决策，有权抵制未经协商讨论的公共决策的强制推行。因此，社会协商不同于基于选举的代议制民主，在形成和表达“公意”方面，它不单纯地依赖委托代表的选举过程，而是直接参与公共决策的协商过程;它也不是单纯地依靠代表来实现对公共利益的维护，而是把公共利益视作公众参与政治过程的基本价值取向。社会公众只有切身地参与到与个人生存和个人生活密切相关的公共决策形成过程中，才能实现对周围环境和社会结构的控制，从而获得更高的自由体验和“当家作主”的真实感受。因此，没有公众的直接参与，民主就是不完整的、不彻底的，民主政治不仅应当通过公民的选举权表现出来，同时也要通过公民的协商权表现出来，使各种偏好和意见接受公共审议和公共判断的考验，民主政治才能完整地获得合法性和有效性。

从民主政治的发展角度看，广泛多层制度化的社会协商充分发展起来就是把以代议制为特征的间接民主与民众广泛参与的直接民主有机地结合起来，从而实现直接民主与间接民主、政治民主与社会民主的有机统一。

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