上海市科技金融政策文本量化分析

2020-02-14赫文宁雷良海

技术与创新管理 2020年1期

赫文宁雷良海

摘要：为系统分析目前已出台的大量上海市科技金融政策文本，发现其中的优势与不足，文章采用内容分析法对2006年至今的上海市科技金融政策文本进行研究，并运用社会网络分析工具UCINET构造政策关系图，分析政策的着力点以及各政策之间的协作性。研究发现：上海市目前的科技金融政策体系已较为完整，政策着力点较均衡，但政策之间的协同作用及整体功能仍存在不足;支持科技型企业初期发展的基础设施已较为完善，公共信息服务平台也在大力发展之中，但是科技金融服务平台和科技创新融资模式的发展尚不理想;目前政府部门已加大对知识产权和信用体系构建的关注度，但是对科技金融的衔接点“科技成果转化”的作用关注度仍显不足，未能发挥其有效促进科技金融发展的作用。结果表明，在当前深化科技金融创新的背景下上海市科技金融体制的改革也正在進行，并向体系改革和机制创新发展，但上海市科技金融政策存在的不足也是亟待解决的。

关键词：科技金融;政策文本;内容分析法;社会网络分析法

中图分类号：F 204 文献标识码：A 文章编号：1672-7312（2020）01-0040-06

Quantitative Analysis of Shanghai Technology and

Finance Policy Text

HE Wen-ning，LEI Liang-hai

（Business School，University of Shanghai for Science and

Technology，Shanghai 200093，China）

Abstract：In order to systematically analyze the large number

of Shanghai science and technology financial policy texts

that have been issued，and find their advantages and

disadvantages，this article used content analysis to study

Shanghai science and technology financial policy texts from

2006 to the present，and used social network analysis tool

UCINET to construct policy relationship diagram to analyze

the focus of policies and the synergy between policies.It is

found that the current policy system of science and

technology finance in Shanghai is relatively complete，and

the policy focus is relatively balanced，but the synergy and

overall function between policies are still insufficient.The

infrastructure supporting the initial development of science

and technology enterprises has been relatively perfect，and

the public information service platform is also developing

vigorously.However，the development of science and technology

finance service platform and science and technology

innovation financing mode is not ideal.At present，government

departments have paid more attention to the construction of

intellectual property rights and credit system，but they have

not paid enough attention to the “transformation of

scientific and technological achievements”，the connecting

point of science and technology finance，and failed to play

an effective role in promoting the development of science and

technology finance.The results show that under the background

of deepening the innovation of science and technology finance

，the reform of Shanghai science and technology finance

system is also undergoing and developing towards system

reform and mechanism innovation.

Key words：technology and finance;policy text;content

analysis;social network analysis method

0 引言2010年上海市入选首批“促进科技与金融结合”试点地区，这意味着上海市在全面建设国际金融中心的同时，也要加快向建设具有全国影响力的科技创新中心进军。国际金融中心和科技创新中心的建设相互促进，相互影响，这为上海市探索科技金融的发展创造了良好的条件。为配合建设科技金融中心的战略部署，上海市出台了大量关于促进科技金融发展的政策文件，那么，这些政策的整体协作性如何？政策的着力点是否达到效果？出台的政策存在什么问题？这些都是在出台大量政策文件后需要考虑的问题，以为进一步制定决策提供参考，才能使政策达到更好的效果。而从某一角度进行政策研究并不能提供令人满意的答案，有必要全面收集上海市科技金融政策，进行系统的梳理、分类甚至量化研究。为此，文中基于搜集整理的上海市科技金融政策，从政策的发展和演变，决策主体，政策工具的运用，政策协作情况以及政策着力点5大方面对政策文本进行分析，以期为今后进一步制定上海市科技金融政策提供具有参考价值的建议。

国内外的部分学者从不同的角度运用不同的方法对科技金融政策本身或效果进行了研究。田人合等基于DID模型，以1994—2013年国家杰出青年科学基金地球科学项目为研究对象，提出“环境-动机-行为”分析框架及理论假设对科技金融政策的有效性进行评价[1];程翔等以京津冀地区科技金融政策为研究对象，运用拓展的C-D生产模型对京津冀地区科技金融政策投入与科技产出之间的相关性和有效性进行分析，研究显示科技金融政策与科技产出的关联较为显著，但各地政策的有效性有较大差异，京津冀三地的科技金融政策間的协同性较差[2]。蔺鹏等以2013—2016年的112项科技金融政策为研究对象，研究发现科技金融政策与科技型中小企业创新绩效两者的耦合性较低，各类政策尚未形成协调合力，提出之后的科技政策制定应注重政策之间的均衡和创新协调[3];王莹从多方面梳理了国内部分省市及辽宁省出台的科技创新金融政策措施，并进行比较分析，进而针对性地提出制定和完善辽宁省科技金融政策的相关建议[4];张缨根据自身的实践经验并结合相关文献研究，对科技金融的内涵进行新的定义，提出应以“有效供给”为切口，进而提高科技金融政策的有效性[5];唐五湘等基于2001—2013年的北京市科技金融政策文本，采用总分思想，对北京市科技金融政策进行多方面的分析并提出建议[6]。Ma-ni基于产业和贸易政策视角，从宏观层面对科技金融政策进行分类[7]。对政策展开量化分析与研究，较为有效地避免定性研究的主观性。Libecap以美国西部矿产权为例，利用量化分析的方式对政策文本进行研究[8]。可见，目前学术界对于科技金融政策的研究无论在定性上还是在定量上都有较大的发展[9-15]，但也存在如下不足

1）部分针对科技金融政策本身的研究，选取的政策文本都是在2013年之前制定的，样本的时效性不足。

2）针对既有的政策问题进行分析，但鲜有提及政策的发展趋势，前瞻性不足。

3）没有针对上海市科技金融政策体系进行系统分析的研究。文中在上述研究的基础上，采用社会网络分析方法对 2006年以来上海市科技金融政策进行分析，把握政策最新动态，对政策文本进行系统地分析，以期为上海市科技金融政策的进一步出台提供参考。

1 研究设计

1.1 研究方法文中采用内容分析法，以2006年至今的上海市科技金融政策文本为研究对象，首先从时间序列的角度对上海市科技金融政策的演进趋势和政策制定主体情况、政策工具类型进行宏观分析;然后借助社会网络分析工具UCINET生成可视化的政策核心内容关系图，对政策的着力点以及各政策之间的协作性进行分析，以期为推动上海市科技金融的建设和发展提供具有参考性的建议。

1.2 数据收集及选取文中以2006年至今的上海市科技金融政策文本为研究对象，以上海市科学技术委员会和上海银监局编辑的《上海科技金融政策汇编指引》和上海市政府及各委办局（不包括区县政府）单独或共同颁布的各种科技金融政策文件为选择范围。由于初步收集的上海市科技金融政策文本数量较多，根据以下原则对初步收集的政策文本进行筛选：①只选取与科技金融相关性较强的政策;②发文单位为上海市政府及上海市各委办局，不包括国家层面及上海市区县政府;③所选取政策类型主要为规划、法律、法规、意见、办法、通知等。最终选定39份上海市科技金融政策文本作为文中的研究数据。

2 科技金融政策分析

2.1 政策总体演进分析从由上海市政府及相关部门的官方网站上搜集的政策文本看，2006年至今上海市出台的政策中，标题中明确含有“科技金融”字样的政策文本仅有一条，即2011年12月上海市人民政府发布的《上海市人民政府关于推动科技金融服务创新促进科技企业发展的实施意见》，但该文件已于2016年12月失效;此后，“科技金融”的字样只出现在部分政策文本中;另外，在上海市政策文本中，“科技金融”一词得到了进一步拓展，2011年上海市人民政府颁布的《上海市人民政府关于推动科技金融服务创新促进科技企业发展的实施意见》，首次明确提到“科技金融”，且仅此一处;2015年上海市市委、市政府颁布的《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，首次提到“科技金融创新中心”，提出进一步推动科技与金融紧密结合，并树立了加快向建设具有全球影响力的科技创新中心进军的目标。

2.2 政策主体分析根据整理的39项政策发现，参与科技金融政策制定发布的部门种类较多，主要部门参与的次数见表1.根据统计发现，市政府、市科委、市财政局、市

银监局在推进科技金融发展的过程中发挥了重要作用，市政府独立颁布政策文件15次，联合其他部门颁布政策6次;市科委参与了8项政策的制定，其中6次联合颁布，2次独立颁布;市银监局参与了6项政策的制定，其中联合颁布次数4次，独立颁布2次;市财政局、市发改委、市金融办分别参与了8、6、6项政策的制定，全部是联合其他部门制定发布政策，没有独立制定发布过。可以看出，由相关行政部门联合颁布的政策数量明显较多，说明在目前科技金融政策的制定中，上海市政府较注重部门之间的协同。

2.3 政策工具分析

基本的政策工具有3种类型，分别为供给、环境和需求[16]。其中供给型和需求型工具对科技金融发展起直接推动作用，环境型政策工具起间接影响作用[17]。将整理的政策文本归类到3大政策工具类型中，由图1可以看出，供给型政策有10条，比例为26%，环境型政策有28条，比例为71%，需求型政策有1条，比例为3%.由此可看出，目前上海市在制定科技金融政策时，主要侧重于环境型政策工具，这是在政策制定中比较大的进步;其次是供给型政策工具，而需求型政策工具明显少于其他2种政策工具，表现出明显的不协调性，这必然会导致政策文本之间的协作互补作用降低。

图1 科技金融政策属于3类政策工具的比例

接下来进一步对政策文本进行量化分析，从而更加直观地对科技金融政策进行深度分析。首先，将所筛选的每个政策文本作为一个分析单元，提取出与科技金融相关的政策关键词，然后将提取的关键词进行分类分析，见表2.由表2可知，核心关键词中大部分是供给面，占比45%;其次是环境面，占比41%;最少的是需求面，占比14%.

在此需要说明，在不影响政策解读的情况下，文中将意思相近的词语合并，如将“税收递延”、“税收返还”归并至“税收优惠”项下，归纳出众创空间、孵化器、技术转化机构、公共服务平台、引导基金、专项资金、人才引进与培养、税收优惠、天使投资、风险补偿、融资担保、产学研合作、绩效考核、产权保护、信用体系、政府购买、服务外包、市场准入18个核心关键词。接着利用Excel对18个关键词分别统计每2个关键词同时在一篇政策文本中出现的次数，生成科技金融政策18*18共词矩阵。然后运用UCINET 6内部集成的NETDRAW可视化软件，得到上海市科技金融政策的共词矩阵社会网络，如图2所示。

2.4 政策协作性分析根据图2，一方面，在上海市制定的科技金融政策中，供给型政策工具和环境型政策工具运用的较好，基本上可以达到相互协作、相互补充的要求;在制定政策时不仅仅只关注对科技企业的财政补助、基础设施以及投融资方面，也注重通过运用保护知识产权、培养人才和建立信用体系等环境型政策工具推动科技金融的健康发展。2006年5月23日上海市人民政府发布了《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，文中明确指出集聚海外人才，支持各事业单位培养创新型人才，加强建设人才队伍;2015年上海市科委发布了《上海市优秀科技创新人才培育计划管理办法》，进一步指出要更好地实施人才强市战略，为上海建设具有全球影响力的科技创新中心提供人才支撑。2006年5月23日上海市人民政府发布了《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，文中指出，要注重对科技型企业和个人进行知识产权保护，加快知识产权质押评估工作的开展;2010年7月上海市资产评估协会发布《上海市知识产权质押评估实施办法》，试行知识产权质押评估。2006年5月23日上海市人民政府发布了《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，文中指出要加强信用制度建设。完善本市个人和企业信用联合征信系统，建立科技、中小企业管理、风险投资管理、产权交易等部门对科技企业、中介机构和个人的信用信息共享机制，創立适合科技型中小企业特点的信用评级体系;2012年和2015年浦东新区和张江国家自主创新示范区分别发布了《浦东新区科技发展基金科技企业信用互助专项资金操作细则》、《上海张江国家自主创新示范区企业信用管理服务平台建设试点实施办法》推动信用体系的建设，但是上海市政府部门并未再出台专门针对信用体系的政策，只是

在各规划战略中提及，需进一步加强信用体系的建设。另一方面，在上海市制定的科技金融政策中，需求型政策工具并没有得到充分的体现，服务外包、市场准入、政府购买3个关键词在政策文本中出现的频率较低，其中服务外包和市场准入的频率最低。通过对科技金融政策进行搜索整理得知，针对服务外包和市场准入的政策文本各只有一条，分别为2009年上海市政府发布《上海市人民政府办公厅印发关于促进本市服务外包产业发展实施意见的通知》，明确提出要加快建设服务外包产业;2016年上海市发改委发布了《促进民间投资健康发展若干政策措施》，进一步放开民间投资市场准入，鼓励政策性、开发性金融机构发挥作用。另外，服务外包、市场准入、政府购买及绩效考核处于整个社会网络图的边缘区，这说明服务外包、市场准入、政府购买、绩效考核与其他关键词在同一个政策文本中同时出现的频次较少，在制定政策的过程中，相关部门并未将其与供给型和环境型政策工具结合好，没有充分发挥供给型、环境型和需求型3大政策工具相互协作、相互补充的作用，这在日后的政策制定中需要得到进一步的加强。

2.5 政策着力点分析为更加准确的分析出政策的着力点，在图2的基础上，利用UCINET内部调节工具筛选出在政策中共同出现频次较高的关键词，得到孵化器、技术转化机构、公共服务平台、专项资金、人才引进与培养、天使投资、产权保护、信用体系、众创空间、税收优惠、融资担保、风险补偿、引导基金13个核心关键词，其相互之间的关系网络如图3所示。对图3，表3的政策关键词进行聚类分析，可得到上海市政策的3个着力点

1）大力扶持众创空间、孵化器等产业园区，在科技型小企业的初创期提供扶持。

2）优化公共服务平台，提高对科技型企业金融、审核等方面的服务效率，扶持技术转化机构的发展，以继续促进科技成果产业化，架通科技与金融相互结合的桥梁。

3）多元化融资模式，加强人才教育，构建信用体系，为科技金融提供良好的发展环境。

3 结论及建议综合以上上海市科技金融政策文本的分析，可以得出如下结论。

1）上海市目前的科技金融政策体系已较为完整，政策着力点较均衡，但政策之间的协同作用及整体功能仍存在不足，主要表现在供给型和环境型政策已较为全面，而需求型政策数量较少且范围不够全面。

2）支持科技型企业初期发展的基础设施已较为完善，公共信息服务平台也在大力发展之中，但是科技金融服务平台和科技创新融资模式的发展尚不理想。

3）根据对政策的分析可以看出，在制定政策时，目前政府部门已加大对知识产权和信用体系构建的关注度，但是对科技金融的衔接点“科技成果转化”的作用关注仍显不足，未能发挥其有效促进科技金融发展的作用，表现在关键词“产学研合作”在政策体系中出现偏离现象。由上可以看出，在当前深化科技金融创新的背景下上海市科技金融体制的改革也正在进行，并向体系改革和机制创新发展，但上海市科技金融政策存在的不足也是待解决的。为此，文中提出如下建议

1）完善科技金融政策体系，加强各政策工具之间的协同作用，细化政策条文，提高政策的可操作性和系统性。科技金融的重点是如何利用金融进一步促进科技的创新和发展，但同时也要注重科技本身的发展，才能吸引资本投入，形成良性循环。加强供给导向、需求导向、环境导向型政策工具协调，适当加大需求型工具的应用。在应用需求导向的政策工具时，建议加强政府采购政策，利用“政府市场”支持企业初期发展，确保资本运转，形成示范效应，最终稳定技术型产品的需求市场。同时，加大服务外包和市场准入政策工具的应用，不僅可以促进企业和民营机构对部分科技产品的推广，还可以减轻政府在财政等方面的压力。

2）加快科技金融服务平台建设，鼓励多元化的科技创新模式开发。上海市针对科技型企业在融资方面的政策增加不少，其中融资担保和风险补偿的应用也处于起步阶段，严重滞后于实际的市场需求，在日后的政策制定中需对该方面进行完善;重点加强科技金融的信息支持，构建科技金融社会化、网络化服务平台，为科技创新

型企业和高校科技园及时提供金融服务信息。积极培养科技金融市场，通过资本的力量和金融制度实现底层前沿技术的进步，服务于经济增长和社会发展，从而实现良性循环。

3）进一步推动产学研合作，使企业与高校科研机构建立紧密联系，促进科技成果转化[18-20]，将科技与金融有机地联系起来，实现科技金融的价值。在进一步出台的科技金融政策中，应充分发挥科技成果转化在金融与科技之间的“桥梁”作用，可通过鼓励成立科技成果转化机构和平台，促进科技成果产业化，吸引社会资金投入。参考文献：

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