佘春勇

(浙江省水利水电工程质量与安全监督管理中心，310012，杭州)

浙江水利工程质量移动监管平台围绕“高效、便捷、实用、规范”建设目标，把握监督工作最重要的环节——监督检查，开启了水利工程质量监督数字化转型智能高效创新之路。

一、监督工作分析

水利工程建设具有公益性、计划性、行业性特点。 与市政、交通等行业相比，水利工程质量监督工作有其自身特点，监督工作深入工程施工阶段的各个环节，“保姆式监管”占据主导地位，给监督人员带来很大压力。 随着改革不断深化， 监管问题突显，亟须通过管理创新重点解决。

1.监管力量与投资规模

近年来浙江水利投资规模呈现持续高速增长态势，“十三五”水利建设投资将超3 000 亿元，较“十一五”增长近三倍，质量监督工作任务进一步加重。 与此同时，行政体制改革进入深水区，一方面监督机构“去行政化”，机构缩编减员现象并不鲜见；另一方面“水利行业强监管”成为新常态，监督工作面临更高要求，出现了监管力量不协调、不匹配的问题。

2.监管理念与依法行政

水利工程传统质量监督工作惯性常常与现代行政理念发生冲突。 监督机构对工程质量管理全过程确认、核验的制度安排有越位监督之嫌，增加了监督人员失职渎职风险；监督工作重技术轻行政，更多扮演技术监督角色，弱化了行政监督属性；监督对象偏重于施工、监理单位，对项目法人监管则显缺位； 监督内容偏重于工程实体， 不重视参建单位质量体系建设与行为监督，忽视了源头管理，质量管理治标不治本。水利工程质量监督“是什么、干什么、怎么干”仍有待厘清。

3.监管实践与规范履职

从监督实践来看，水利工程质量监督检查的规范性普遍不尽如人意，与依法行政有一定距离。 一是监督检查后“不出具检查意见”的问题比较突出，2015 年浙江全省各级水利监督机构检查意见书面化比例不足30%。二是检查过程偏形式、走过场，“人到现场代表监督到位”， 未严格执行检查程序，检查的随意性较大。 三是检查质量总体不高，监督人员对“查什么、怎么查”不清楚，重要部位、关键环节被遗漏或忽视，对发现的问题表述不清或缺乏依据。 四是问题纠正督促不力，项目法人当甩手掌柜，责任单位敷衍应对，许多问题屡改屡犯。

二、监督理念重塑

1.监督性质

在水利行业，受建管体制、历史沿革等因素影响，监督机构常常被看作参建单位。 法理上，早在《建设工程质量管理条例》（国务院令第279 号）第四十三条即明确了工程质量监督的法律性质，“国家实行建设工程质量监督管理制度”；这样的制度安排，主要是基于维护公众利益和公共安全的需要；监督机构履行的是行政管理职能，不代替参建单位的质量管理工作。 《水利工程质量管理规定》（水利部令第7 号）第十三条则进一步明确了监督方式及处置原则，“水利工程质量监督实施以抽查为主的监督方式，运用法律和行政手段，做好监督抽查后的处理工作”， 上述表述契合了执法检查的特征。

2.监督内容

作为一项行政行为，监督内容须有正确适用的法律、法规、规章及其他规范性文件作为执行依据。 工程质量监督重点围绕水利工程建设项目对法律法规及工程建设强制性标准的执行情况开展，在执行层面则以参建单位在质量体系、行为和工程实体质量上的法律责任与义务呈现。 这要求监督人员要以系统思维看待水利工程建设质量，而不是仅仅关注工程实体本身。 在“三位一体”质量监督模式中，质量体系是基础、是前提，质量行为是过程、是途径，工程实体质量则是结果、是成效，三者环环相扣，共同形成和反映一个水利工程建设项目的质量管理水平和状态。

3.监督程序

现代行政理念强调行政行为的合法性与正当性， 行政程序尤其如此。 行政程序的价值，在于通过法定程序、步骤、方式来规范权力的行使，保障行政相对人的正当权益。 《浙江省行政程序办法》(浙江省人民政府令第348 号) 将行政检查列入特别行政执法程序予以规范， 可从中为监督检查程序找到法理来源。 具体到水利工程质量监督活动中， 行政程序体现在监督人员身份是否合法、 检查事项依据是否充分、 是否予以保障被检查单位陈述申辩权、问题是否纠正闭环等。

三、业务架构与功能实现

对水利工程质量监督工作模式、监督事项、检查记录、问题跟踪及数据进行深入分析后，建立分析和组件模型。

1.工作模式团队化

在作业控制设计中，充分考虑监督检查的执法属性， 结合监督实践，确立了团队作业模式。 以监督检查流程为主线，研究团队与成员之间在角色分配、职责分工、过程控制等方面的组织协作机制；研究信息化情景下的团队协同作业，提供强大的现场支撑系统，引导监督人员有效采集质量数据， 实现团队内数据实时同步共享；将权力和责任对等体现在系统机制设计中，监督机构负责人、检查发起人、参与者各司其职。

2.监督事项清单化

监督事项要明确“查什么”。“法定职责必须为”， 建立监督工作责任清单，明确职责边界。同时“法无禁止皆可为”，现行法律法规、规范性文件及工程建设强制性标准明确了有关参建各方法定责任与义务。梳理监督事项时将两者合二为一，互相印证，使建立的二级监督事项清单科学、合理并成体系。

3.检查记录结构化

充分考虑检查记录的 “证据链”要求，体现其合法性、关联性和真实性。 借鉴证据的“七何”要素，即“何事（存在问题）、何人（责任单位）、何时、何地、何情（方式和过程）、何物、何果（隐患及后果）”，提取核心要素，建立“责任主体+存在问题+事实描述+监督依据”四要素结构。 “四要素结构”将监督检查对象、事项、问题、依据等内容有效关联起来， 让检查记录表述更为准确、逻辑更为清晰、依据合法充分。

4.问题跟踪机制化

问题跟踪机制是质量监督工作的重要内容。 一是要建立检查反馈机制，听取有关单位的陈述、申辩，履行正当程序的要求。 二是建立问题反馈机制，根据水利工程建设项目管理参建各方职责，由项目法人负责组织有关问题的处理并向监督机构反馈。 三是建立问题复查机制，基于监督履职要求，由监督人员逐条核实监督检查意见是否闭合。

5.数据分析模型化

运用管理学、统计学、系统分析等方法， 建立多维度数据分析和预警模型。 “数据立方体”建立了一种用于联机实时分析（简写OLAP）的多维数据结构。 围绕工程项目、参建单位、监督机构等各种相互关联的事务和不同的情景，通过钻取、切片、切块等操作，多维分析模型可以为监督人员提供针对不同层次对象、 不同空间阶段、不同属性粒度的分析数据集。 移动智能终端或者web 平台采集监督数据的同时， 多维分析设计在B/S 架构前台同步进行成果展示。

四、结 语

浙江水利工程质量移动监管平台于2016 年年初投入试运用，同年6 月正式在浙江省11 个地区92 个监督机构投入使用。 移动监管平台得到了全国各地水行政主管部门、监督机构的认可与好评，天津、江苏等省市也先后全面采用该平台开展监督检查工作。2018 年，浙江各级水利监督机构共利用移动监管平台开展检查5 081 次，参加检查人员12 742 人次，发现质量与安全问题16 705 个，问题整改率在95%以上。 平台是浙江推动水利工程质量“互联网+监管”的成功尝试。